Quản lý nợ công, có thể hiệu quả hơn?

TPHCM dự kiến mở một con đường song song đường Cộng Hòa, dài 4,3 km, rộng 20-22 m cho 6 làn xe lưu thông. Theo tính toán sơ bộ, kinh phí đầu tư cho con đường này hơn 1.400 tỉ đồng. (Ảnh Duyên Phan)

 Tương tự doanh nghiệp, chính phủ có thể đi vay để tài trợ các khoản chi tiêu của mình. Nếu chính phủ quản lý hiệu quả các khoản chi sử dụng vốn vay của mình sẽ góp phần làm nền kinh tế của quốc gia phát triển. Ngược lại, nếu chính phủ quản lý các khoản vay không tốt sẽ kìm hãm tốc độ tăng trưởng chung của nền kinh tế.

Nhận thức được tầm quan trọng của quản lý nợ công đối với sự phát triển của nền kinh tế, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật quản lý nợ công năm 2009. Đây là lần đầu tiên Việt Nam có luật điều chỉnh chuyên biệt về lĩnh vực nợ công, tạo ra một hành lang pháp lý để Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến trả nợ.

Mặc dù có cơ chế quản lý tốt hơn trước đây, nhưng tình hình nợ công vẫn tiếp tục xấu đi và trở thành một nhân tố đe dọa tăng trưởng kinh tế bền vững của Việt Nam trong những năm tới.

Tỉ lệ nợ công trên GDP ước tính đến cuối năm 2016 là 64,98%, coi như đã chạm mức trần 65%. Nợ Chính phủ trên GDP hiện ở mức 63,1%, khiến Chính phủ và Quốc hội đã phải nới trần nợ Chính phủ trên GDP lên 54% so với mức 50% trước đây.

Luật quản lý nợ công 2009 đã đưa ra một loạt công cụ quản lý nợ công như xây dựng các chỉ tiêu an toàn về nợ công, chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hằng năm của Chính phủ.

Luật cũng đưa ra cơ chế phối hợp trong quản lý nhà nước về nợ công giữa các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Mặc dù vậy, thực trạng nợ công ngày càng tăng cho thấy những công cụ quản lý nợ công hiện tại chưa thật sự hiệu quả.

Dự thảo sửa đổi Luật quản lý nợ công do Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo được kỳ vọng sẽ khắc phục những khiếm khuyết của Luật quản lý nợ công 2009. Tuy nhiên, nếu như dự thảo mới không làm sáng tỏ những nội dung dưới đây thì sẽ rất khó có thể đáp ứng được mục tiêu mà dự luật đề ra.

Nợ công hay nợ chính quyền?

Mặc dù đối tượng của Luật quản lý nợ công 2009 và dự thảo sửa đổi hiện tại là nợ công, nhưng thực chất phạm vi mà luật bao quát chỉ là nợ chính quyền (governmental debt) bao gồm nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương.

Phạm vi này hẹp hơn so với nợ của khu vực công theo khái niệm chuẩn của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), bao gồm cả nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và nợ của ngân hàng trung ương.

Theo quan điểm của Bộ Tài chính - cơ quan soạn thảo luật, việc không đưa hai nhóm sau vào phạm vi nợ công vì DNNN là một thực thể độc lập với Chính phủ nên tự vay phải tự trả, còn ngân hàng trung ương cũng là một thực thể độc lập, không nằm trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ, theo đó các khoản vay của ngân hàng trung ương không kết cấu trong nợ của Chính phủ.

Quan điểm trên một lần nữa khẳng định phạm vi của Luật quản lý nợ công Việt Nam thực chất chỉ là luật quản lý nợ chính quyền.

Chính quyền, bao gồm Chính phủ và chính quyền địa phương, chỉ chịu trách nhiệm về những khoản nợ của mình. Các chủ thể công khác như DNNN và Ngân hàng Nhà nước sẽ tự chịu trách nhiệm về các khoản nợ của mình và có thể sẽ được quy định trong các luật khác.

Quản lý nợ công hay quản lý nguồn hình thành nợ công?

Ngay cả khi Luật quản lý nợ công giới hạn nợ công là nợ chính quyền, một điều quan trọng để Luật quản lý nợ công có hiệu quả là nó phải nhận diện và quản lý được nguồn hình thành nợ công. Nguồn hình thành nợ công lớn nhất hiện nay là thâm hụt ngân sách.

Dù ngưỡng an toàn nợ công nói chung và nợ nước ngoài nói riêng là bao nhiêu đi chăng nữa thì với thâm hụt ngân sách kéo dài như hiện nay, Việt Nam sẽ nhanh chóng chạm các ngưỡng đó. Do vậy, việc sớm chuẩn bị một kế hoạch tài khóa bền vững dài hơi sẽ là rất cần thiết, giúp nền kinh tế tránh được những cú sốc tài khóa tiêu cực trong tương lai.

Muốn vậy, Việt Nam cần xây dựng một chuẩn mực hạch toán thâm hụt ngân sách theo thông lệ quốc tế. Các khoản chi để ngoại bảng phải được tuyệt đối tránh.

Các thước đo thâm hụt ngân sách loại trừ những khoản thu kém bền vững và thu từ bán tài sản cũng cần được tính toán thêm, để có thể đánh giá được chính xác thực trạng tài khóa hiện tại.

Ngoài ra, các gánh nặng ngân sách phát sinh trong tương lai, ví dụ như chi trả lương hưu hay bảo hiểm y tế, cũng cần được đưa vào các dự báo về thâm hụt ngân sách nhằm có được bức tranh chính xác hơn về triển vọng nợ công trong trung và dài hạn.

Mặc dù nợ tự vay của các DNNN không thuộc phạm vi nợ công, tuy nhiên từ thực tế diễn ra với một số DNNN lớn rơi vào tình trạng mất khả năng chi trả là rốt cuộc Nhà nước phải đứng ra trả nợ thay, chúng ta thấy rằng việc nhận diện đầy đủ các nguy cơ xảy ra với nợ công là cần thiết.

Các khoản nợ của các tổ chức này cần phải được tính toán, phân tích và báo cáo đầy đủ bên cạnh định nghĩa nợ công hiện nay ở Việt Nam. Việc phân tích và đánh giá nợ của các tổ chức này phải được coi là một phần không thể tách rời trong các báo cáo về nợ công.

Bên cạnh khu vực DNNN, Chính phủ cũng cần đánh giá nguy cơ vỡ nợ của các chủ thể khác có vai trò quan trọng trong nền kinh tế như các tổ chức tín dụng, các doanh nghiệp tư nhân lớn.

Thực tế từ cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính trên thế giới giai đoạn 2008-2009 cho thấy các chính phủ trên thế giới đã phải chi rất nhiều tiền để cứu các chủ thể này khỏi sụp đổ, nhằm tránh khủng khoảng kinh tế toàn diện.

Tại Việt Nam, Ngân hàng Nhà nước đã phải mua lại với giá 0 đồng và gánh chịu trách nhiệm trả nợ xấu của một số ngân hàng tư nhân kinh doanh kém hiệu quả.

Tình thế hiện nay là nếu không sử dụng nguồn lực từ ngân sách nhà nước để giải quyết nợ xấu thì chi phí tài chính của nền kinh tế tiếp tục duy trì ở mức cao. Còn nếu phải sử dụng ngân sách nhà nước để xử lý thì rõ ràng làm tăng nợ công.

 

 Chất lượng nợ công: nợ công xấu và nợ công tốt?

Các bản tổng kết về nợ công hiện nay của Chính phủ mới chỉ dừng ở việc liệt kê tổng nợ công, mà chưa gắn với đánh giá chất lượng của từng khoản mục chi hay đầu tư sử dụng nợ công. Một khoản đầu tư công hiệu quả sẽ tạo ra nguồn thu trong tương lai để hoàn trả.

Nhưng nếu một khoản đầu tư công kém hiệu quả thì có thể sẽ phải dùng nguồn thu khác của ngân sách để bù vào.

Đã đến lúc Chính phủ cần hình thành một danh mục các khoản chi/đầu tư sử dụng nợ công và đánh giá mức độ rủi ro cho từng khoản mục.

Trên cơ sở đó, Chính phủ có thể thiết kế hoặc tái cơ cấu danh mục sử dụng nợ công sao cho giảm thiểu được rủi ro. Điều này rất quan trọng vì nếu như các khoản chi/đầu tư từ nguồn nợ công đều có rủi ro thấp, Chính phủ có thể thuyết phục Quốc hội nới rộng mức trần nợ công hiện nay để phát huy được những lợi ích từ nợ công.

Tuy nhiên, nếu các khoản chi/đầu tư từ nguồn nợ công hiệu quả thấp hoặc có mức rủi ro không trả được nợ cao thì sẽ phải thu hẹp mức trần nợ công để phòng ngừa rủi ro.

Như vậy ngay cả khi chấp nhận cách tiếp cận nợ công như Luật quản lý nợ công hiện nay, rõ ràng việc nhận diện các nguồn hình thành nợ công cũng như đánh giá rủi ro với từng khoản mục nợ công để có thể quản lý, ngăn ngừa rủi ro ngay từ gốc là rất quan trọng.

Nếu như dự thảo luật sửa đổi về quản lý nợ công không chú trọng đến điều này, việc quản lý nợ công vẫn thiếu các biện pháp để ngăn ngừa nguy cơ nợ công trở thành gánh nặng cản trở sự phát triển của nền kinh tế, hoặc tệ hơn là dẫn đến khủng hoảng kinh tế, như đã diễn ra tại nhiều nền kinh tế khác trên thế giới thời gian vừa qua.■