Chính quyền làm chính sách, cơ quan hành chính thực thi

Vừa qua, nước Bỉ 6 tháng liền không có chính phủ. Thế nhưng, mọi hoạt động của đất nước này vẫn diễn ra bình thường, từ trật tự, an toàn xã hội đến các dịch vụ công. Đạt được điều này là nhờ hệ thống hành chính - công vụ (có thể gọi tắt là hệ thống hành chính) được tổ chức tốt, có tính ổn định cao và vận hành dựa trên nguyên tắc pháp quyền, hơn là phụ thuộc vào các quyết định chính trị nhất thời.

Một nền hành chính chuyên nghiệp có bộ máy công chức bất thiên vị, làm việc theo quy trình chặt chẽ, được quy định rõ ràng bởi pháp luật. Nhờ vậy, dù chưa có chính phủ hay lãnh đạo chính trị mới, các cơ quan hành chính vẫn tiếp tục thực hiện chức năng của mình một cách ổn định. Các chính sách lớn có thể bị trì hoãn khi chưa có chính phủ mới, nhưng các hoạt động thường xuyên như quản lý tài chính công, thực thi pháp luật, y tế, giáo dục, giao thông và các dịch vụ thiết yếu khác vẫn được duy trì nhờ bộ máy hành chính hoạt động theo quy trình đã được thiết lập.

Vậy hành chính là gì? Hành chính là bộ máy tổ chức và đội ngũ công chức chuyên nghiệp thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công theo chính sách, pháp luật đã được chính quyền ban hành. Đây là hệ thống vận hành theo nguyên tắc bất thiên vị, hiệu quả và ổn định, bảo đảm sự liên tục của pháp quyền, ngay cả khi chính quyền thay đổi. Nói đơn giản, hệ thống hành chính lo việc triển khai và thực hiện những quyết định đã được chính quyền ban hành.

Cấp chính quyền & cấp hành chính

Cấp chính quyền là cấp quản lý nhà nước có cả quyền lực chính trị và bộ máy hành chính, có thẩm quyền ra quyết định và ban hành chính sách. Cấp hành chính là cấp tổ chức để thực thi các quyết định của chính quyền, quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công, nhưng không có quyền ra chính sách. Nói đơn giản, cấp chính quyền là cấp có cả quyền quyết định và thực thi, còn cấp hành chính chỉ có quyền thực thi.

Các cấp chính quyền gắn liền với chính trị, trong khi các cấp hành chính chủ yếu gắn với công vụ. Chính quyền là bộ máy bao gồm cả yếu tố chính trị (lãnh đạo, định hướng) và hành chính (thực thi). Ở mỗi cấp chính quyền đều có sự hiện diện của cả hai thành phần này: các nhà lãnh đạo chính trị (như chủ tịch, phó chủ tịch, hội đồng nhân dân ở địa phương, bộ trưởng, thủ tướng ở trung ương) và đội ngũ hành chính (công chức, viên chức thực thi chính sách, cung cấp dịch vụ công). Như vậy, cấp chính quyền thì đồng thời là cấp hành chính.

Ngược lại, cấp hành chính thì không thể đồng thời là cấp chính quyền. Các cấp hành chính chủ yếu tập trung vào công vụ, tức là việc thực hiện chính sách, quản lý nhà nước theo pháp luật, và cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Hệ thống này được vận hành bởi đội ngũ công chức chuyên nghiệp, hoạt động theo quy định pháp luật và nguyên tắc hành chính công, ít bị chi phối bởi yếu tố chính trị trực tiếp.

Cấp hành chính thường nhiều hơn cấp chính quyền, vì chính quyền gắn với quyền lực chính trị và việc ra quyết định, trong khi hành chính tập trung vào quản lý và thực thi công vụ. Để tránh bộ máy cồng kềnh, chính quyền thường chỉ tổ chức ở ba cấp, trong khi hành chính cần nhiều cấp hơn để bảo đảm quản lý hiệu quả, triển khai chính sách chi tiết và cung cấp dịch vụ công sát với người dân.

Cấp hành chính mở rộng giúp giảm tải cho chính quyền cấp trên, tăng tính linh hoạt và bảo đảm sự vận hành liên tục của nhà nước. Về cơ bản, các nước phát triển thường có ba cấp chính quyền và năm cấp hành chính. (Hiến pháp năm 1946 cũng chia nước ta thành ba cấp chính quyền và năm cấp hành chính).

Quan hệ giữa hành chính & chính trị

Hành chính và chính trị có mối quan hệ chặt chẽ nhưng khác nhau về bản chất. Chính trị tập trung vào việc xác lập, định hướng và quyết định các chính sách, chiến lược phát triển của quốc gia, thể hiện lợi ích và ý chí của các nhóm xã hội khác nhau, trong khi hành chính chủ yếu đảm nhận vai trò triển khai và thực hiện các chính sách, luật pháp đã được ban hành. Nếu chính trị liên quan đến tranh cử, giành quyền lực, xây dựng chính sách và quyết định các vấn đề quan trọng thì hành chính tập trung vào thực thi chính sách một cách chuyên nghiệp và có hiệu quả.

Về phân công lao động, chính trị do các chính khách đảm nhiệm. Họ là những người được bầu cử hoặc bổ nhiệm để nắm giữ quyền lực và định hướng chính sách, điển hình như tổng thống, thủ tướng, bộ trưởng hay đại biểu quốc hội (ở nước ta thì cần kể thêm Tổng Bí thư, ủy viên Bộ Chính trị, ủy viên Trung ương...). Trong khi đó, công chức, viên chức là những người thực thi chính sách, làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước với tính chuyên nghiệp và ổn định, chẳng hạn như giám đốc sở, chuyên viên các bộ, ngành.

Do đó, chính trị có thể thay đổi theo nhiệm kỳ, theo xu hướng của xã hội và kết quả bầu cử, còn hành chính thường có tính ổn định cao hơn, vận hành dựa trên nguyên tắc chuyên nghiệp hóa và ít bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các biến động chính trị.

Về nguyên tắc hoạt động, chính trị mang tính cạnh tranh, gắn liền với ý thức hệ, đảng phái và lợi ích của các nhóm, còn hành chính đặt trọng tâm vào tính hiệu quả, minh bạch, trách nhiệm giải trình và phục vụ lợi ích công. Có thể hình dung rằng chính trị là người ra quyết định, còn hành chính là người triển khai quyết định đó. Một nền hành chính chuyên nghiệp sẽ giúp chính trị vận hành trơn tru và hiệu quả. Nhưng hành chính không phải là chính trị.

Ở nhiều nước, đặc biệt là Nhật Bản, công chức hành chính được tôn trọng thậm chí hơn quan chức chính trị, vì họ có tính chuyên nghiệp cao, được tuyển chọn và đào tạo khắt khe, làm việc ổn định và bất thiên vị, không bị thay đổi theo nhiệm kỳ. Họ đóng vai trò cốt lõi trong xây dựng và thực thi chính sách, bảo đảm sự vận hành liên tục của đất nước, trong khi chính trị gia thường bị ảnh hưởng bởi lợi ích nhóm và tranh cãi chính trị. Ngoài ra, công chức hành chính thường giữ đạo đức công vụ cao, ít vướng bê bối hơn, khiến họ đáng tin cậy và được xã hội tôn trọng hơn.

Tuy nhiên trong thực tế, ranh giới giữa hai lĩnh vực này không phải lúc nào cũng rõ ràng. Ở những nước phát triển, bộ máy hành chính có mức độ độc lập tương đối với chính trị, giúp bảo đảm tính chuyên nghiệp và liên tục trong hoạt động quản lý nhà nước. Ngược lại, ở nhiều nước đang phát triển, hành chính bị lẫn lộn với chính trị, thậm chí bị chính trị hóa quá mức, nên bộ máy mất đi tính bất thiên vị và hiệu quả, dẫn đến tình trạng kém chuyên nghiệp do sự thay đổi nhân sự và cơ chế theo lợi ích chính trị thay vì hiệu quả công vụ.

Trở lại với Việt Nam, chủ trương nghiên cứu bỏ bớt chính quyền cấp huyện là đúng đắn. Tuy nhiên, chúng ta cần xem xét bổ sung một cấp hành chính khác là cấp vùng (tương đương với 7 vùng kinh tế). Quan trọng hơn, Việt Nam cần xây dựng một nền hành chính chuyên nghiệp, bất thiên vị và xuất sắc, nơi công chức được tuyển chọn, đào tạo bài bản và hoạt động theo nguyên tắc hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Đây là điều kiện cốt lõi để đất nước phát triển bền vững và nâng cao năng lực quản trị quốc gia.■