Phân quyền rạch ròi giữa địa phương và Trung ương

PGS.TS Phạm Duy Nghĩa-Tự Trung

PGS.TS Phạm Duy Nghĩa - giảng viên Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, trưởng khoa luật Trường ĐH Kinh tế TP.HCM - đã nói như vậy khi trao đổi với TTCT về những vấn đề liên quan đến quản trị nhà nước.

Nhập khó, tách dễ

Lý giải thêm về mô hình quản trị nhà nước kiểu Xô viết, TS Phạm Duy Nghĩa lấy hình ảnh búp bê truyền thống của xứ sở bạch dương - búp bê Matryoshka - làm phép so sánh: “Bên trong mỗi con búp bê to có một con nhỏ hơn giống y như thế.

Ở trung ương có những ban nào thì chính quyền địa phương các cấp cũng được sắp xếp mô phỏng theo những ban bệ ấy. Xung quanh một đảng lãnh đạo là hệ thống hành chính, cơ quan dân cử, tư pháp, đoàn thể thuộc mặt trận tổ quốc, báo chí và doanh nghiệp.

Một hệ thống các cơ quan dân cử không chuyên trách, có tính chất kiêm nhiệm được hình thành từ trên xuống dưới. Nếu tính tất cả đại biểu được bầu qua bầu cử trong tháng 5-2016, trong nhiệm kỳ này nước ta hiện có gần 300.000 đại biểu dân cử ở các cấp. Suy ra cứ 300 người dân thì có một người được bầu làm đại biểu dân cử, song đa số là kiêm nhiệm.

Cách tổ chức hệ thống song trùng trực thuộc mạnh về truyền tin từ trên xuống dưới, song đã bộc lộ không ít nhược điểm khi phải đối phó kịp thời với sức ép thay đổi từ dưới lên.

Nếu có sự biến xảy ra, chính quyền cấp dưới chờ hướng dẫn và chỉ đạo của cấp trên, làm phản ứng của chính quyền địa phương trở nên chậm chạp. Nhiều lúc cấp chính quyền gần dân nhất lại không được trao quyền quyết định.

Đó có phải là mô hình, xu hướng quản trị của một nền hành chính công hiện đại không, thưa ông?

- So sánh giữa Đông Bắc Á và Đông Nam Á, chúng ta thấy có sự khác biệt: các nước Đông Bắc Á (Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc) tổ chức mô hình nhà nước theo hướng tập trung, tập quyền cao. Trung Quốc có 34 tỉnh (33 tỉnh + Đài Loan), Hàn Quốc có 9 tỉnh, Nhật Bản có 47 tỉnh.

Ở các quốc gia đó, mỗi tỉnh thành có quy mô đủ lớn để có thể trở thành một đơn vị kinh tế hiệu quả xét từ góc độ quy hoạch. Trong khi đó, các nước Đông Nam Á (như Thái Lan, Philippines, VN) lại tổ chức nhà nước theo hướng manh mún, phân tán, chia nhỏ quốc gia làm nhiều phần (Thái Lan có 75 tỉnh, Philippines có 80 tỉnh, VN có 63 tỉnh).

Câu hỏi đặt ra là phải xây dựng một chính quyền trung ương tập quyền mạnh, đồng thời phân quyền hợp lý cho các tỉnh, song phải ngăn chặn xu thế cát cứ, làm cho quốc gia trở thành một bó đũa vững chắc, tránh sự phân tán rời rạc.

Về phân cấp quản lý cho địa phương, VN hiện nay chưa mạnh dạn thực hiện nguyên tắc phân quyền rạch ròi cho địa phương.

Về cơ bản, địa phương được làm gì hiện nay là do trung ương phân cấp giao cho, song trung ương vẫn giữ quyền kiểm tra, can thiệp khi cần thiết. Điều này một mặt làm địa phương không chủ động, mặt khác dẫn tới đùn đẩy, né tránh trách nhiệm trước cư dân địa phương.

Theo Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức chính quyền 2015, nên thúc đẩy phân quyền rạch ròi theo nguyên tắc tôn trọng tự quản hay tự trị địa phương.

Đối mặt với các vấn đề dân sinh, cấp nào có thông tin đầy đủ nhất và có khả năng giải quyết sớm nhất thì phải trao quyền quyết định cho cấp đó. Chỉ khi cấp dưới không tự thực hiện được mới cần tới sự hỗ trợ của cấp cao hơn. Nguyên tắc này được gọi là tự quản hay tự trị địa phương.

Thật ra tự trị địa phương không phải là điều mới mẻ ở ta. Trong lịch sử VN, tự trị làng xã đã có từ lâu đời. Triều đình chỉ cai quản nền quan chế từ cấp huyện, phủ trở lên, ngược lại việc công ở làng xã được tự quản.

Truyền thống này chỉ chấm dứt dần sau Cách mạng Tháng 8-1945. Một yếu tố đặc trưng nữa trong quản trị nhà nước ở VN là xu thế phân ly, cát cứ địa phương.

Suốt chiều dài lịch sử dân tộc, có thể thấy những khoảng thời gian mà nước VN hợp nhất làm một thật ra không dài lắm.

Đất nước thường xuyên bị chia cắt, liên tục có chiến tranh. Điều này cũng góp phần hình thành nên khuynh hướng cát cứ và phân ly. Nói cách khác, xét về góc độ điều hành, quản lý nhà nước, những đặc điểm lịch sử nói trên làm cho nước VN nhập thì khó, tách ra làm nhiều đơn vị hành chính thì dễ.

Trao quyền tự quyết cho địa phương

Nhưng nhiều người sẽ lo lắng rằng trao quá nhiều quyền cho địa phương sẽ làm lu mờ vai trò của trung ương, cũng như tiềm ẩn nguy cơ đe dọa đến thống nhất đất nước - điều mà như ông vừa nói suốt chiều dài lịch sử dân tộc chúng ta không phải dễ dàng có được?

- Theo nguyên tắc tự trị địa phương, các vấn đề như quốc phòng, đối ngoại, an ninh nội địa, quốc tịch, quy hoạch, sử dụng và khai thác tài nguyên thuộc sở hữu quốc gia như hải đảo, thềm lục địa, bờ biển, hầm mỏ, tài nguyên dưới lòng đất... sẽ thuộc thẩm quyền quyết định của trung ương.

Địa phương sẽ lo các vấn đề trị an, vệ sinh môi trường đô thị, quản lý điền địa, cung cấp nước sinh hoạt, giao thông đô thị, quản lý hộ tịch và cư trú...

Như đã nói, hiện tại chính quyền địa phương ở nước ta không được tự quản, tự quyết mà tuân theo nguyên tắc phân quyền từ trên xuống.

Rõ ràng chính quyền ở nước ta đảm nhận nhiều sứ mệnh, nhiều chức năng, song không phải việc nào cũng đã làm hiệu quả. Để cải cách, phải thảo luận Nhà nước chỉ nên làm gì và làm thế nào để làm việc ấy cho hiệu quả. Nhà nước phải gọn hơn, làm việc thông minh hơn.

Trở lại với câu chuyện trao thêm quyền cho cấp dưới, TP.HCM đã rất nỗ lực và đặt nhiều kỳ vọng khi đề xuất đề án chính quyền đô thị. Nhưng nó đã không được chấp nhận...

- Những đề án đề xuất cơ chế đặc thù thực chất là thí điểm tạo cơ chế riêng, vượt ra khỏi khung khổ chung. Giản dị là vượt trần, vượt rào.

Xét về lợi ích, muốn trung ương phân quyền nhiều hơn cho địa phương tức là từ bỏ những quyền lực đang có để trao cho bên kia.

Đây là một quá trình thương lượng chính trị phức tạp, lâu dài, không dễ đạt được ngay chỉ với một bản đề án. Chắc là còn rất nhiều mối bận tâm khác làm người ta lưỡng lự khi trao thêm quyền cho TP.HCM.

Tuy nhiên, trong số 63 tỉnh thành thì Hà Nội, TP.HCM, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ là 5 TP có quy mô nền kinh tế nổi trội nhất, chiếm 50% GDP của cả nước.

Do vậy, tôi cho rằng phải tạo điều kiện cho 5 địa phương này có quyền tổ chức một hệ thống quản lý tương xứng với quy mô, tính chất và khối lượng công việc mà các địa phương này đảm đương.

Với một TP có 13 triệu dân thì an ninh trật tự đô thị, cung cấp nước sạch, thu gom xử lý rác thải của cư dân đô thị là những thách thức rất lớn, lớn hơn nhiều lần các tỉnh thành có quy mô nhỏ khác. TP.HCM có một khu dự trữ sinh quyển, “lá phổi xanh” của TP là rừng Sác Cần Giờ, chúng ta cần bộ máy, lực lượng để bảo vệ nơi đó.

Trong khi các tỉnh khác không có tài nguyên này thì họ không cần tổ chức bộ máy tương ứng. Trong điều kiện đề án chính quyền đô thị cần được kiên trì thuyết phục các bên liên quan, tôi cho rằng TP.HCM phải vận dụng pháp luật hiện hành, khai thác, sử dụng hết những quyền hiện có.

Song song đó, phải thúc đẩy tất cả các nguồn lực hỗ trợ phân quyền mạnh mẽ hơn, bắt đầu bằng những thí điểm. Kiên trì mà đi.

Minh bạch, cạnh tranh trong tuyển dụng

Ông cũng nói từ bỏ bớt quyền lực là một việc không dễ dàng. Khi chưa thể đạt được điều đó, liệu có cách nào để tăng tính hiệu lực, hiệu quả của mô hình quản trị nhà nước không?

- Hãy so sánh giữa VN và nước láng giềng Trung Quốc (TQ). Rõ ràng hai nước có nhiều nét tương đồng về điều kiện chính trị, văn hóa, xã hội, nhưng trên thực tế mô hình quản lý nhà nước của TQ đang tỏ ra hiệu lực, hiệu quả hơn, xét cả về khía cạnh lập pháp, hoạch định chính sách, thực thi chính sách và hiệu quả nền kinh tế.

Cần tìm hiểu thực tế này để rút ra bài học cho nước ta. Ở đây tôi chỉ đề cập một số khía cạnh mà có thể cũng đã góp phần khiến nền hành chính của TQ phát huy một số ưu điểm như vừa kể trên.

Thứ nhất, TQ đã duy trì được tính cạnh tranh trong tuyển dụng hệ thống công chức. Theo truyền thống Á Đông, được làm quan là một việc vinh dự, danh giá.

Và ở TQ để được vào làm trong bộ máy nhà nước, tất cả ứng viên phải trải qua những kỳ thi tuyển dụng có tính cạnh tranh rất cao. Kỳ thi công chức quốc gia của nước họ nối tiếp truyền thống các kỳ thi đình trong chế độ phong kiến ngày xưa.

Tuyển dụng quan chức phong kiến qua thi cử có một điểm rất tiến bộ là con nhà nghèo học giỏi vẫn có cơ hội thi đỗ và được bổ làm quan, thậm chí ở những chức vụ quan trọng. Đó là sự bình đẳng về cơ hội tham gia bộ máy nhà nước, mà ngày nay TQ vẫn duy trì được thông qua các kỳ thi tuyển dụng cạnh tranh.

Kế đến, khi đã vào được bộ máy nhà nước rồi, tính cạnh tranh giữa các quan chức ở TQ cũng rất khốc liệt. Muốn được tiếp tục cơ cấu, đề bạt lên chức vụ cao hơn, anh phải chứng minh bằng thành tựu rõ ràng trong nhiệm kỳ mà anh đương chức.

Cả hai kinh nghiệm này rất đáng để chúng ta suy nghĩ.

Cảm ơn ông!■