Công cụ hiệu quả hay giải pháp tạm thời?

Tàu Trung Quốc số hiệu 44101 xâm lấn vùng biển của Việt Nam và hung hăng tăng tốc tông trực diện vào tàu cảnh sát biển 2016 trên vùng biển Hoàng Sa -My Lăng

COC sẽ trở thành một bài viết hàn lâm nếu ASEAN không thể hiện tình đoàn kết trong việc thúc đẩy vị trí của mình và đàm phán như một lực lượng đối trọng với Trung Quốc. Cho đến năm 2013, xung đột ở Biển Đông đã được quản lý chủ yếu thông qua việc thực hiện Tuyên bố ASEAN - Trung Quốc năm 2002 về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC).

Đi tìm một DOC toàn diện và ràng buộc hơn

DOC yêu cầu các bên phải tự kiềm chế, không tiến hành các hoạt động làm phức tạp hoặc leo thang tranh chấp và ảnh hưởng đến hòa bình, ổn định trong khu vực.

Tại cuộc họp Nhóm công tác chung ASEAN - Trung Quốc lần thứ 9 ở Tô Châu, tỉnh Giang Tô vào tháng 9-2013, hai bên đã đồng ý tạo động lực mới cho việc đàm phán về COC.

Thế nhưng từ thời điểm đó, các vụ việc như: xây dựng mở rộng đảo nhân tạo quy mô lớn ở quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa, vụ giàn khoan HYSY (Hải Dương) - 981 trong khu vực Trung Quốc và Việt Nam yêu sách vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) chồng lấn cùng sự bất đồng liên tục kéo dài về quyền sở hữu bãi cạn Scarborough đã chứng minh rằng DOC đã lỗi thời, không đủ khả năng và cần thay thế bằng một COC toàn diện lẫn ràng buộc hơn.

Để làm việc đó, Trung Quốc đề xuất tiến hành “từng bước và đạt được sự đồng thuận thông qua tham vấn”.

Đột nhiên vào ngày 8-3-2017, bên lề phiên họp của Quốc hội Trung Quốc, Bộ trưởng Ngoại giao Vương Nghị (Wang Yi) đã tuyên bố rằng bản dự thảo đầu tiên về khung Bộ quy tắc ứng xử đã được hoàn thành và “Trung Quốc và các nước ASEAN cảm thấy hài lòng với bản dự thảo này”.

Cùng lúc đó, có một cảnh tượng khác bên ngoài phòng thương lượng. Trung Quốc đã tiếp tục hành động để khẳng định các yêu sách của họ trên toàn bộ Biển Đông.

Những yêu sách này rất đa dạng, từ kinh tế (gia hạn lệnh cấm đánh bắt hằng năm từ 3-4 tháng), xã hội (các chuyến tàu du lịch biển mới đến các đảo tranh chấp), quân sự (cải tạo mở rộng trên đảo Cây và đảo Bắc trong quần đảo Hoàng Sa, nỗ lực bất thành trong việc xây dựng tiền đồn trên bãi cạn Scarborough) đến pháp luật (tuyên bố Tòa án nhân dân tối cao của Trung Quốc làm rõ cơ sở pháp lý cho quyền tài phán trên các vùng biển quốc gia).

Sự xuất hiện của các tàu tuần tra Trung Quốc trên bãi Benham Rise - thuộc thềm lục địa mở rộng của Philippines - đã dấy lên những lo ngại mới về tham vọng của Trung Quốc ngoài Biển Đông.

Trong bối cảnh này, thỏa thuận khung COC có thể là một bước đi tạm thời từ một DOC lỗi thời đến một COC ràng buộc cuối cùng, tạo ra một giải pháp chính trị mà cả ASEAN và Trung Quốc có thể hoan nghênh vào năm 2017.

Một trong những ưu tiên hàng đầu của ASEAN vẫn là hoàn thành COC, 15 năm sau khi hoàn tất DOC và nhân dịp kỷ niệm 50 năm thành lập hiệp hội.

COC giúp ASEAN tái khẳng định vai trò trung tâm của mình trong việc duy trì hòa bình và ổn định trong khu vực thông qua việc thực hiện luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật biển (UNCLOS).

Điều này có thể được thực hiện nếu COC cuối cùng có thể đưa vào các kết luận của phán quyết trọng tài để “thúc đẩy những cam kết ngoại giao đi tới”, theo đề xuất của cựu ngoại trưởng Philippines Albert del Rosario.

Thật không may, ASEAN có thể sẽ chấp nhận yêu cầu loại trừ phán quyết trọng tài ra khỏi các cuộc thảo luận tại Hội nghị cấp cao ASEAN do Philippines tổ chức để đạt được một chiến thắng cần thiết, nhưng không trọn vẹn.

ASEAN cũng phải nhận thức được rằng Trung Quốc sẽ thực hiện các động thái chiến thuật kéo dài thời gian, làm giảm ý nghĩa của phán quyết trọng tài, ưu tiên thỏa mãn chủ nghĩa dân tộc trong nước, cố gắng bảo đảm các quy tắc ngăn chặn sự can thiệp của nước ngoài và hoàn thiện việc quân sự hóa các đảo nhân tạo của mình.

Tuy nhiên, Trung Quốc cũng cần lấy lại tín nhiệm và lòng tin của các nước ASEAN để bảo đảm sự ủng hộ cho chương trình “Một vành đai, một con đường” của họ. Với sự đa dạng rõ ràng về các mục đích này, thảo luận khung cuối cùng cho COC sẽ có ít sự khác biệt đáng kể so với các quy định của DOC.

Giàn khoan Hải Dương 981 của Trung Quốc xâm lấn vùng biển, vùng trời Hoàng Sa của Việt Nam và gây hấn khi dùng vòi rồng xịt nước vào tàu KN 630 của lực lượng kiểm ngư Việt Nam rạng sáng 28-5-2014. Trong ảnh: giàn khoan Hải Dương 981 di chuyển khỏi vị trí cũ (ảnh chụp chiều 26-5-2014)-Phạm Đức Hạnh

6 vấn đề cần giải quyết trong thỏa thuận mới

Cân nhắc đến quan điểm của Trung Quốc rằng các tranh chấp Biển Đông nên được giải quyết thông qua đàm phán song phương, một câu hỏi hóc búa là ai sẽ ký thỏa thuận mới?

Liệu nó có được ký bởi ASEAN và Trung Quốc, hoặc bởi Trung Quốc với từng bên trong 10 nước thành viên? Ngoài các câu hỏi về thủ tục như vậy, có ít nhất 6 vấn đề thực chất phải được giải quyết trong thỏa thuận mới.

Thứ nhất là vấn đề các nguyên tắc. COC, giống như DOC, không có chức năng giải quyết tranh chấp lãnh thổ trong khu vực.

Nó bao gồm một loạt biện pháp xây dựng lòng tin nhằm tạo ra khuôn khổ tạm thời cho hợp tác biển và quản lý xung đột, mà không làm ảnh hưởng đến các lập trường hiện tại của các quốc gia về tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông.

COC nên kế thừa các nguyên tắc đã được thông qua tại DOC. Nó không nên nhằm mục đích thay thế DOC, mà đúng hơn là sửa chữa các điểm yếu của tuyên bố này để đưa ra các nguyên tắc nhất quán có hiệu lực ràng buộc mạnh hơn.

Ảnh chụp từ vệ tinh đá Subi và các công trình xây dựng của Trung Quốc ngày 14-3-2017 -amti.csis.org

Ba trong số các nguyên tắc sáu điểm của ASEAN về Biển Đông, lần đầu được tuyên bố vào ngày 20-7-2012, có thể được bao gồm:

1. Tôn trọng các nguyên tắc được thừa nhận rộng rãi của luật pháp quốc tế, bao gồm UNCLOS năm 1982.

2. Tiếp tục thực hiện tự kiềm chế và không sử dụng vũ lực từ tất cả các bên.

3. Giải quyết hòa bình các tranh chấp theo các nguyên tắc được thừa nhận rộng rãi của luật pháp quốc tế, bao gồm UNCLOS năm 1982.

Trung Quốc sẽ cố gắng nêu lại các nguyên tắc mà nước này ủng hộ, bao gồm các nguyên tắc về những khả năng hợp lý tính đến từng yêu sách, sự đồng thuận thông qua đàm phán, loại bỏ sự can thiệp từ bên ngoài vào tranh chấp Biển Đông và cách tiếp cận từng bước, dễ trước khó sau từ ít tranh chấp đến cuối cùng là chủ quyền lãnh thổ.

Các nguyên tắc khác có thể thảo luận bao gồm bảo vệ biển, phát triển bền vững và hợp tác trong vùng biển nửa kín. Dĩ nhiên với chức vụ chủ tịch của Philippines và sự hiểu biết với Trung Quốc, việc đưa phán quyết của trọng tài vào trong COC là một câu hỏi bỏ ngỏ.

Ảnh chụp từ vệ tinh đá Vành Khăn và các công trình xây dựng của Trung Quốc ngày 11-3-2017-amti.csis.org

Thứ hai là vấn đề phạm vi không gian mà COC có hiệu lực. Năm 2002, khu vực tranh chấp còn mơ hồ. Một số nước trong khối ASEAN muốn giới hạn nó chỉ ở quần đảo Trường Sa.

Việt Nam kiên quyết phạm vi COC phải bao gồm cả Hoàng Sa, trong khi Trung Quốc khăng khăng khẳng định yêu sách của mình trong khu vực nằm trong đường chín đoạn, bao gồm tất cả các quần đảo Hoàng Sa, bãi cạn Scarborough và Trường Sa.

Nếu các kết luận của phán quyết trọng tài được tôn trọng, vùng tranh chấp ngoài Hoàng Sa nên được giảm xuống thành các vùng lãnh hải chồng lấn của các thực thể như bãi cạn Scarborough và quần đảo Trường Sa.

Sẽ có khả năng tồn tại biển cả và vùng đáy biển thuộc về di sản chung của nhân loại ở trung tâm của Biển Đông, thúc đẩy tự do trên các vùng biển và ủng hộ các quyền của nước ngoài khu vực tham gia COC mới nếu phạm vi áp dụng bao gồm toàn bộ vùng Biển Đông.

Tuy nhiên, sự từ chối chấp nhận phán quyết trọng tài của Trung Quốc có thể sẽ chuyển thành một sự không sẵn sàng cho phép các nước ngoài khu vực tham gia.

Gần đây, với lệnh cấm đánh bắt cá trong vùng nước gần các quần đảo Hoàng Sa và bãi cạn Scarborough, việc lắp đặt một trạm quan sát dưới nước và thông báo sửa đổi Luật an toàn giao thông hàng hải năm 1984 để đưa ra những hạn chế nghiêm ngặt đối với các tàu nước ngoài vào vùng biển của Trung Quốc, tất cả là bằng chứng cho thấy Trung Quốc đang duy trì yêu sách các vùng biển của Biển Đông mà không đề cập đến đường chín đoạn.

Các tuyên bố mâu thuẫn sẽ dẫn đến sự không xác định phạm vi áp dụng của COC, do đó làm chệch hướng thực hiện, trừ khi các bên có thể thông qua một cách giải thích chung.

Vấn đề thứ ba là cần các biện pháp quản lý sự leo thang các tranh chấp và thúc đẩy tự kiềm chế. Làm sao các bên hạn chế các hành động như diễn tập quân sự, ngăn chặn sự chiếm đóng mới và củng cố các thực thể đã yêu sách, quản lý quá trình cải tạo, mở rộng đảo nhân tạo, quyết định giữa chấp nhận thực tế “de facto” các đảo nhân tạo hoặc yêu cầu phá dỡ, hoặc phân biệt giữa các công trình dân dụng và quân sự?

ASEAN và Trung Quốc phải xây dựng hướng dẫn về các hoạt động phức tạp cần phải bị cấm và phải có các nghĩa vụ tự kiềm chế. Chúng bao gồm không chỉ sự cư trú trên hòn đảo, rạn san hô, bãi cạn và các thực thể khác không phù hợp cho con người sinh sống đến nay.

Các hoạt động khác cần được ngăn cấm hoặc hạn chế bao gồm các va chạm hàng hải nguy hiểm có chủ ý; đâm húc; sử dụng đèn pha, các súng phun nước cường độ lớn và các loa công suất cao; đánh chìm tàu cá; ngược đãi ngư dân bị giam giữ; cắt cáp;

tịch thu các thiết bị của chính phủ và tư nhân mà không thông báo; đấu thầu dầu khí trên các khu vực tranh chấp ở thềm lục địa; đơn phương di chuyển giàn khoan vào vùng đặc quyền kinh tế của một quốc gia khác; đơn phương cấm đánh bắt cá; diễn tập quân sự gần vùng biển của các quốc gia khác.

Thứ tư là vấn đề tính ràng buộc của các điều khoản có thể đảm bảo tự kiềm chế, việc sử dụng các biện pháp xây dựng lòng tin và sự hợp tác.

Nếu COC thiếu cơ chế thực thi có hiệu quả, nó sẽ nối gót DOC. Các dự án được thực hiện ở những lĩnh vực hợp tác ít nhạy cảm hơn như bảo vệ môi trường, nghiên cứu khoa học, an toàn giao thông đường biển và các hoạt động tìm kiếm cứu nạn cũng như chống tội phạm xuyên quốc gia phải được đặt dưới quyền của một cơ quan có thẩm quyền chung.

ASEAN và Trung Quốc nên thành lập một cơ quan thường trực để thực hiện các dự án lựa chọn, thay vì dựa vào công việc không liên tục của các nhóm làm việc chung. COC phải xây dựng cơ sở pháp lý cho hợp tác phát triển chung nếu có.

Thứ năm, COC nên bao gồm các cơ chế thích hợp để giải quyết tranh chấp, bao gồm các quy định về đường dây nóng, yêu cầu, tư vấn và các phương tiện khác theo luật quốc tế.

Kinh nghiệm chứng minh rằng đường dây nóng trực tiếp giữa các nhà lãnh đạo cấp cao của các nước hữu quan có thể có hiệu quả trong việc ngăn ngừa sự cố hoặc các hành động thù địch leo thang.

Bên cạnh các kênh ngoại giao bình thường, cần huy động thêm các kênh khác. Việc giải quyết vụ giàn khoan HYSY - 981 đã chứng minh được kỹ năng của Việt Nam và Trung Quốc trong việc sử dụng tất cả các kênh, ngoại giao và phi ngoại giao để chấm dứt tình trạng trầm trọng thêm của cuộc khủng hoảng.

Thứ sáu là vấn đề có sự tham gia của các nước liên quan hưởng quyền tự do biển cả ở Biển Đông. Quyền này được mở rộng bằng phán quyết trọng tài, khẳng định sự tồn tại của một vùng biển cả và vùng đáy biển.

Đài Loan là một bên quan trọng nhưng vì chính sách “một Trung Quốc”, Đài Loan sẽ không thể tham gia đàm phán, mặc dù đó là một bên yêu sách.

Hoa Kỳ, Nhật Bản và Úc - tất cả những nước quan trọng sử dụng đường hàng hải ở Biển Đông - cũng dường như sẽ không được mời tham gia. Bắc Kinh luôn nhấn mạnh rằng Trung Quốc và ASEAN có đủ khả năng để giải quyết tranh chấp giữa họ một cách hòa bình thông qua đối thoại và không cần sự tham gia của nước ngoài.

Nội dung dự thảo khung về COC mà Trung Quốc khẳng định là bây giờ đã hoàn thành vẫn chưa được tiết lộ. Tuy nhiên, văn kiện mới có thể thiếu những câu trả lời chi tiết cho các câu hỏi được liệt kê ở trên.

Thỏa thuận khung này nên được xem như một bảng mục lục nội dung cho một COC tương lai. Giống như DOC, thỏa thuận khung không có hiệu lực ràng buộc để ngăn chặn sự leo thang căng thẳng, nhưng nó cung cấp một tia hi vọng.

Tranh luận vẫn tốt hơn là việc sử dụng vũ lực hoặc quân sự hóa. Thỏa thuận khung phải xác định thời hạn đàm phán về COC cuối cùng. Các cuộc đàm phán về nội dung phải liên tục và không bị gián đoạn, vì những diễn biến mới ở Biển Đông kêu gọi khẩn trương đưa ra những biện pháp kiềm chế hiệu quả càng sớm càng tốt.■

(*): Nguyễn Hồng Thao là giảng viên môn luật quốc tế tại Học viện Ngoại giao Việt Nam và Đại học Quốc gia Việt Nam.

Bản gốc viết bằng tiếng Anh, biên dịch Nguyễn Hoàng Sa (dự án Đại sử ký Biển Đông).