Sự đóng góp của hoạt động lập pháp

 

 Có lẽ tất cả những gì không thật sáng tỏ, mạch lạc thì thường rối rắm. Những dự luật được soạn thảo đến 15-20 lần cũng vậy. Do vấn đề không được nhận biết và giải pháp không được lựa chọn từ trước, những qui định đoán chừng thường được “bỏ ra rồi lại đưa vào như chơi”.

Điều ai cũng biết là nấu một nồi cơm hai lần thì không thể nào ngon. Và chúng ta không ai chấp nhận một cách nấu cơm như vậy. Thật rủi ro: điều chúng ta không chấp nhận đối với nồi cơm thì lại chấp nhận đối với dự luật.

Đã bao giờ bạn được kê toa mà không được khám bệnh chưa? Chắc là chưa bao giờ. Chúng ta nói chung khá may mắn khi được khám, chữa bệnh. Ước gì khi soạn thảo luật, chúng ta cũng may mắn được như vậy. 

Tiếc thay, các dự luật phần nhiều đang được soạn thảo theo kiểu “kê toa” không cần khám bệnh. Sau khi tên dự luật được lọt vào chương trình lập pháp, các cơ quan bắt đầu công việc soạn luật bằng cách viết ngay lời nói đầu và điều 1, điều 2, điều 3... 

Chính vì không tiến hành nghiên cứu và phân tích chính sách (tương ứng công đoạn “khám bệnh”), nên các nhà soạn luật thường chỉ đề ra được những qui định mang tính chất “thập toàn đại bổ” chung chung. 

Cách làm này không “gây chết người” nhưng không chữa khỏi bệnh. Mỗi khi các qui phạm cụ thể được đề ra thì trong mười lần đến chín tâm trạng chung là thấp thỏm: “Chết cha, không khéo kê nhầm toa cũng nên”. 

Làm luật suy cho cùng là một cách “chữa bệnh”. Tuy nhiên xã hội “ốm đau” khác với con người. Các vấn đề của xã hội phát sinh chủ yếu do cách hành xử có vấn đề của những con người khỏe mạnh gây ra. Uốn nắn cách hành xử nói trên chính là việc mà pháp luật làm để chữa bệnh cho xã hội.

Tuy nhiên đây là một công việc hết sức khó khăn và rủi ro, vì chắc gì cách hành xử mong muốn đã xảy ra và nếu xảy ra chắc gì đã giải quyết được vấn đề. 

Ví dụ xe chở quá tải làm hỏng đường sá và gây tai nạn giao thông là một vấn đề. Thế nhưng điều chỉnh hành vi chở quá tải bằng cách tăng cường xử phạt nhiều khi chỉ gây ra tác dụng ngược. Các bác tài sẽ buộc lòng phải đưa các chi phí nộp phạt, chi phí cho chuyện “làm luật” vào vận tải, nghĩa là phải chở quá tải nhiều hơn để bù đắp cho các chi phí này. 

Như vậy nguyên nhân của hành vi chở quá tải chưa chắc đã nằm ở việc chúng ta chưa tăng cường xử phạt. Và không tìm ra nguyên nhân đích thực thì không thể đề ra được giải pháp đúng đắn để điều chỉnh hành vi. 

Thiếu sự dẫn dắt của lý thuyết lập pháp (một lý thuyết chưa tìm được sự ứng dụng trong hoạt động soạn thảo văn bản pháp luật ở nước ta), chúng ta chỉ đang soạn thảo các văn bản pháp luật theo kinh nghiệm chủ nghĩa hoặc theo phương pháp “thử và sai”. 

Kinh nghiệm rất có giá trị. Nhưng kinh nghiệm là sự anh minh của quá khứ. Quá khứ lại thường khác với hiện tại. Còn “thử và sai” thì có thể hay hơn là việc khoanh tay đứng nhìn. Tuy nhiên, đây là một cách làm cũng khá rủi ro: vật thử nghiệm chính là tất cả chúng ta. 

Do sự hệ trọng của các giải pháp được đề ra để điều chỉnh hành vi (còn gọi là chính sách lập pháp), ở nhiều nước trên thế giới chúng phải được chính phủ phê chuẩn trước. Không có sự phê chuẩn này, không thể bắt đầu soạn thảo văn bản pháp luật cụ thể. Và đây cũng là cách chủ yếu mà một chính phủ có thể tham gia vào qui trình lập pháp. 

Tất nhiên, đã thông qua chính sách thì chính phủ sẽ bảo vệ đến cùng chính sách đó trước nghị viện. Ở ta, Chính phủ không thông qua chính sách lập pháp trước mà thông qua toàn văn dự luật khi nó đã được soạn thảo xong. Cách làm này có vẻ kỹ hơn nhưng chưa chắc đã hợp lý hơn.

Sự rối rắm của việc làm luật không kết thúc ở công đoạn chính phủ mà còn bắt đầu ở công đoạn quốc hội. Ủy ban thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội, hội nghị đại biểu chuyên trách, kỳ họp Quốc hội là những bước tiếp theo mà một dự luật sẽ phải đi qua (và không ít khi còn phải đi trở lại). 

Tuy nhiên, các bước này về cơ bản chỉ khác nhau về thẩm quyền của cơ quan xem xét, chứ chưa chắc đã khác nhau nhiều về ý nghĩa và giá trị gia tăng. 

Rõ ràng ở công đoạn quốc hội chúng ta cũng đang xem xét các dự luật kỹ hơn so với nhiều nước khác. Thông thường, nghị viện nhiều nước áp dụng qui trình ba lần đọc để thông qua các dự luật. (“Lần đọc” là dịch từ “reading” trong tiếng Anh nên nghe khá lạ tai và tối nghĩa). Mỗi lần đọc mang một ý nghĩa và theo một thủ tục khác nhau:

- Lần đọc thứ nhất là để chính phủ giới thiệu dự luật. Chính phủ trình bày vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống và chính sách lập pháp được đề ra để xử lý. Các lập luận về chi phí và hiệu quả, về nguồn kinh phí và nhân lực để thực hiện cũng sẽ được trình bày với nghị viện. Sau đó các nghị sĩ có nhiều tháng để nghiên cứu dự luật và trao đổi với các chuyên gia, các cử tri.

- Lần đọc thứ hai là để nghị viện thảo luận về chính sách lập pháp mà chính phủ đã đề ra và thông qua việc thảo luận gửi thông điệp cho xã hội về dự luật sắp được ban hành và những quan điểm khác nhau còn tồn tại.

Sau lần đọc này, dự luật được gửi đến cho ủy ban tương ứng để xem xét và hoàn thiện. Ủy ban này làm việc với các chuyên gia, tiếp nhận ý kiến đóng góp của các đối tượng khác nhau và hoàn thiện văn bản. Sự tương tác với xã hội và giới chuyên môn (sau khi các chủ thể này nhận được thông điệp của nghị viện) chính là giá trị gia tăng của công đoạn ủy ban. 

- Lần đọc thứ ba là để thông qua dự luật theo đề nghị của ủy ban. Ủy ban đề nghị như thế nào, nghị viện cơ bản sẽ hành động như thế ấy. Lần đọc thứ ba thực chất chỉ mang tính thủ tục.

Công đoạn nghị viện nói trên quả thực cũng khá phức tạp. Tuy nhiên, mỗi mắt xích của nó đều có ý nghĩa riêng và đều bổ sung giá trị gia tăng cho qui trình lập pháp. Ít nhất chuyện nấu cơm hai lần đã không xảy ra.

Cuối cùng, mặc dù làm luật là một công việc phức tạp và khó khăn, trong những năm qua chúng ta vẫn đạt được nhiều tiến bộ vượt bậc. Trong những thành tựu to lớn của đất nước, không thể thiếu sự đóng góp của hoạt động lập pháp. Đó là điều cần được ghi nhận và khẳng định.