Đầu tư công không đạt: một góc nhìn thẳng

Theo báo cáo của Bộ Tài chính, giải ngân đầu tư công năm 2022, ước thanh toán đến 31-01-2023 là 539.276,51 tỉ đồng, đạt 80,63% kế hoạch, tức còn 133.766 tỉ đồng ngân sách tồn đọng chưa được giải ngân, chưa đóng góp vào tăng trưởng GDP của cả nước. Mồ hôi nước mắt của hàng chục triệu người dân và doanh nhân đóng thuế mới có được ngân sách cho đầu tư công, chậm giải ngân đóng góp cho tăng trưởng, phát triển đất nước là có lỗi với toàn thể nhân dân.

Quản lý từng đồng trên hóa đơn đầu vào

Việc chậm giải ngân đầu tư công năm 2022, ngoài các nguyên nhân chủ quan và khách quan đã được phân tích, đánh giá trong nhiều báo cáo, nghiên cứu trước đây, bài viết này xin chỉ ra một nguyên nhân sâu xa, cần có biện pháp khắc phục quyết liệt. Đó là do các quy định chồng chéo, phức tạp và phi thị trường về quản lý tài chính, đầu tư công, xây dựng và đấu thầu, dẫn đến rủi ro sai phạm công vụ rất cao cho các lãnh đạo và cán bộ công chức tham gia.

Hiện nay, các cơ quan nhà nước quản lý đầu tư công theo hướng kiểm soát tới từng hóa đơn chi phí đầu vào.

Bắt đầu từ một câu chuyện có thật trong ngành xử lý rác. Bộ Xây dựng đưa ra đơn giá phí xử lý rác bằng cách tính chi phí đầu tư, xây lắp, chi phí vận hành bảo dưỡng và mức lợi nhuận định mức hợp lý cho doanh nghiệp (từ 7% - 12%). 

Theo phương pháp này thì công nghệ sử dụng càng nhiều sắt thép, xi măng, lao động (tổng chi phí cao hơn) sẽ được hưởng phí xử lý rác càng cao.

Ngược lại, doanh nghiệp nào sử dụng công nghệ đổi mới làm giảm chi phí vật tư, giảm phát thải môi trường, số lao động phải tiếp xúc với ô nhiễm, tự động hóa cao (tổng chi phí đầu tư, vận hành, bảo dưỡng ít hơn) phải chịu đơn giá rẻ hơn mặc dù chất lượng khí thải độc hại ra môi trường ít hơn.

Cách tiếp cận lỗi thời đó của Bộ Xây dựng đã quên đi giá trị của đổi mới sáng tạo, quên đi chi phí của lao động quá khứ (chất xám cho R&D - nghiên cứu và phát triển). Thậm chí, công nghệ ra đời 4-5 năm nhưng không biết "chạy" để được Bộ Xây dựng đưa ra định mức riêng thì không vào được thị trường.

Các ngành, lĩnh vực khác cũng có nhiều câu chuyện tương tự. Ví dụ, ngành giao thông vận tải vẫn tính theo chi phí đầu vào để xác định phí sử dụng đường theo phương thức BOT, thay vì đấu giá để tính ra mức phí sử dụng đường. 

Ở một dự án giao thông, nếu làm cầu vượt dân sinh thì chi phí dự án và thời gian thi công có thể giảm 30 - 40% so với phương án làm hầm chui (đẩy chiều cao mặt đường lên 5 - 10 mét, dẫn đến chi phí đắp đất và gia cố ta luy đắt lên gấp bội). Tuy nhiên, nếu nhà đầu tư làm cầu vượt thì sẽ được thanh toán chi phí thấp hơn chứ không được thanh toán theo giá đấu thầu ban đầu.

Theo mạch tư duy và triết lý quản lý như trên nên toàn bộ các hoạt động kiểm tra, kiểm toán, thanh tra hay điều tra hình sự sau đó cũng bám theo quy trình đầu vào của tất cả các khâu từ lập dự án, nghiên cứu khả thi, dự toán ngân sách, phê duyệt chủ trương đầu tư, đấu thầu, thi công, nghiệm thu.Cơ quan thanh tra, kiểm toán, công an... khi phát hiện bất cứ hạng mục nào có sai lệch hoặc chi phí cao hơn so với hồ sơ thiết kế và dự toán chi tiêu ngân sách đều coi đó là vi phạm và gây thất thoát. Càng nhiều quy định chi tiết thì nguy cơ, rủi ro sai phạm càng nhiều, rủi ro cho cả hệ thống quản lý dự án, lại tốn kém chi phí quản lý.

Lỗ hổng dẫn đến bất cập ở đây là những quy định trên hình thành từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung bao cấp trước đây, nay được chỉnh sửa cắt gọt để chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường.

Trong cơ chế thị trường, doanh nghiệp có quyền tự do sáng tạo, cải tiến công nghệ để vừa đảm bảo/ nâng cao chất lượng công trình so với thiết kế, vừa tối đa hóa lợi nhuận. Công trình được bàn giao đúng chất lượng theo cam kết thì nhà thầu được nhận đủ tiền theo hợp đồng.

Nhưng vì cơ chế kiểm soát từng đồng trên hóa đơn nên nhà thầu vẫn chịu sự kiểm soát chi phí theo từng hạng mục trong thiết kế dự án. Cái gì vượt dự toán hoặc nằm ngoài thiết kế thì không được tính thanh toán, hoặc nếu được thanh toán thì cả chủ đầu tư và nhà thầu đều bị kết tội gây thất thoát ngân sách. Thậm chí còn bị so sánh với định mức suất đầu tư của Bộ Xây dựng, nếu vượt cũng bị coi là gây thất thoát.

Chỉ quản lý chất lượng đầu ra, được không?

Quy định về định mức đơn giá chi phí công trình trên hoàn toàn không phù hợp với nền kinh tế thị trường nữa. Những quy định được cắt gọt, chỉnh sửa từ thời bao cấp phát huy tác dụng trong thời kỳ đầu vì an toàn, không gây xáo trộn quá mức trong quá trình chuyển đổi, vừa đi vừa dò dẫm giúp Việt Nam đã thoát xác một cách ngoạn mục khỏi cơ chế tập trung bao cấp mà không thất thoát tài sản quốc gia vào tay tài phiệt.

Nay kinh tế Việt Nam đã hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới, thương mại xuất nhập khẩu gấp đôi GDP cho thấy độ mở nền kinh tế vào hàng cao nhất thế giới. Vì vậy, nền kinh tế cũng chịu sự chi phối của các định chế thương mại, tài chính quốc tế. Với quy mô nền kinh tế đã gấp hàng trăm lần so với thời bao cấp, duy trì cách quản lý theo đầu vào không chỉ tiếp tục gây ra những hệ lụy như trên mà còn tăng chi phí thường xuyên cho các hoạt động quản lý, kiểm tra, giám sát với hàng vạn dự án trên cả nước như hiện nay.

Các cơ chế chính sách quản lý tài chính đầu tư công, xây dựng và đấu thầu hiện nay vẫn dựa trên nền tảng triết lý tư duy quản lý có gốc gác từ thời kinh tế tập trung bao cấp không còn phù hợp. Quy định càng rối, càng phức tạp, càng tạo ra nhiều kẽ hở để câu kết tham nhũng chính sách.

Đặc biệt, khi Nhà nước thắt chặt quản lý chống tham nhũng, nhiều sai phạm được phát hiện, lại xuất hiện hiệu ứng phụ là cán bộ có tâm lý sợ sai, không dám ra quyết định và đùn đẩy trách nhiệm lòng vòng gây chậm trễ công trình. 

Bên cạnh những hành vi tham nhũng có chứng cứ trục lợi rõ ràng được phanh phui, có không ít người tâm tư, ấm ức vì bị quy kết sai phạm mà nguyên nhân chính lại xuất phát từ chính các cơ chế cũ kỹ trên. Điều này gây tâm lý bất an trong hành chính công vụ, góp phần không nhỏ làm cho tốc độ giải ngân đầu tư công tư chậm. Nếu duy trì, kéo dài cái nền tảng cơ chế đó sẽ cản trở tốc độ phát triển của đất nước.

Trong nền kinh tế thị trường, việc tính chi phí đầu vào chỉ để dự trù ngân sách, tính toán tổng mức đầu tư, tính khả thi và hiệu quả chi tiêu. Khi triển khai thực hiện dự án thì quản lý theo kết quả đầu ra. Giải pháp thiết thực có thể làm ngay để chấm dứt chậm trễ trong giải ngân đầu tư công là chuyển hẳn sang cơ chế quản lý đầu ra theo cơ chế thị trường. Nhà nước bỏ tiền ra mua công trình chỉ nên quan tâm đến giá cả và chất lượng.

Một là Nhà nước chuyển hẳn việc quản lý các dự án đầu tư công sang cơ chế quản lý kết quả đầu ra. Ví dụ đấu thầu cung cấp dịch vụ xử lý rác thì chỉ cần đánh giá, so sánh kết quả đầu ra về chất lượng môi trường và phí xử lý. Nhà máy không đảm bảo chất lượng môi trường theo quy định thì bị đóng cửa, chấm dứt hợp đồng, cho nhà đầu tư khác vào làm. 

Đấu thầu dự án đường cao tốc thu phí thì chỉ kiểm tra chất lượng đầu ra của con đường theo tiêu chuẩn xác định tổng chi phí đầu tư hoặc đơn giá thu phí sử dụng đường bộ (VND/100km theo mỗi đầu xe tiêu chuẩn). Đường làm xong, kiểm tra chất lượng theo các tiêu chuẩn đã xác định, nếu không đạt thì không được thu phí, chậm bị phạt.

Hai là đơn giá định mức chỉ là giả định để lập dự toán ngân sách, phê duyệt dự án, tổ chức đấu thầu chứ không phải là cơ sở pháp lý để thanh toán, kết luận sai phạm và tính toán thiệt hại kinh tế. Hợp đồng xây lắp hoặc dịch vụ ký kết trên cơ sở đấu thầu, đấu giá là căn cứ pháp lý để thanh toán và kết luận sai phạm, thất thoát thiệt hại kinh tế.

Hiệu quả thu được từ tăng tốc dự án đầu tư công sẽ luôn lớn hơn rất nhiều so với việc đi so đo từng chi tiết đầu vào. Một con đường cao tốc 100km đi vào phục vụ kinh tế sau hai năm thi công thay vì 10 năm thì hiệu quả kinh tế - xã hội là vô cùng to lớn.■