Chính quyền cơ sở mạnh gắn với quản trị hiện đại

Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) đang được Bộ Nội vụ lấy ý kiến công chúng, với điểm nhấn quan trọng là tái cấu trúc mô hình chính quyền địa phương theo hướng từ ba cấp xuống hai cấp, đồng thời trao thực quyền cho cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn). Những đề xuất này thể hiện rõ xu hướng hội nhập với thông lệ quốc tế và tiệm cận với nguyên lý quản trị hiện đại - nguyên tắc bổ trợ (subsidiarity).

Bước tiến trong thiết kế tổ chức

Theo dự thảo, cấp huyện - vốn là cấp trung gian trong mô hình hiện hành - sẽ không còn là một cấp chính quyền chính thức. Khoảng 85% thẩm quyền đang được giao cho cấp huyện sẽ được chuyển xuống cấp cơ sở, giúp rút ngắn tuyến quản lý, giảm tầng nấc trung gian và đưa quyền lực hành chính đến gần người dân hơn.

Để mô hình hai cấp hoạt động hiệu quả, dự thảo còn đề xuất tái cấu trúc đơn vị hành chính cấp xã, thông qua việc rà soát, sáp nhập và tổ chức lại những xã có quy mô nhỏ, phân tán. Cấp cơ sở sẽ trở thành cấp thực thi chính sách chủ yếu, trực tiếp cung cấp dịch vụ công và quản lý toàn diện trên địa bàn. Cấp tỉnh sẽ giữ vai trò hoạch định chính sách, quản lý vĩ mô và hỗ trợ kỹ thuật.

Đáng chú ý, dự thảo cũng nhấn mạnh đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền từ cấp tỉnh xuống cấp xã, đặc biệt trong các lĩnh vực gắn trực tiếp với đời sống dân cư như cấp phép xây dựng, đất đai, môi trường, an sinh xã hội, quản lý đô thị. Đây là bước đi cần thiết nhằm phát huy tính tự chủ và linh hoạt của cấp gần dân nhất. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở cấp cơ sở vẫn duy trì nguyên tắc có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, bảo đảm yếu tố dân chủ đại diện và tính thống nhất trong hệ thống hành chính.

Những sửa đổi này phản ánh xu hướng hội nhập rõ nét với các mô hình chính quyền địa phương hiện đại trên thế giới. Tại Đan Mạch, sau cải cách năm 2007, chính quyền địa phương cũng chỉ còn hai cấp: cấp khu vực (regioner) và cấp đô thị (kommuner). Trong đó, phần lớn dịch vụ công trực tiếp với dân đều do cấp đô thị đảm nhiệm, như giáo dục, phúc lợi xã hội, quy hoạch, cấp phép. 

tự, ở Đức, mặc dù có cấu trúc liên bang nhiều tầng, nhưng về hành chính địa phương, thẩm quyền chủ yếu nằm ở cấp bang và cấp xã (Gemeinde), còn cấp trung gian (huyện - Kreis) chủ yếu làm nhiệm vụ hỗ trợ kỹ thuật và phối hợp liên xã. Những quốc gia này đều đặt niềm tin vào cấp cơ sở như một cấp quyền lực thực sự, thay vì chỉ là cánh tay nối dài của cấp trên. Chính quyền địa phương hai cấp cũng là mô hình được áp dụng trên tuyệt đại đa số các nước trên thế giới.

Không chỉ hội nhập về mặt mô hình, các đề xuất còn cho thấy Việt Nam đang tiệm cận với nguyên tắc bổ trợ (subsidiarity) - một nguyên tắc được áp dụng rộng rãi tại châu Âu, Nhật Bản và nhiều nước trên thế giới. 

Theo nguyên tắc này, việc gì cấp dưới làm được thì cấp trên không được làm thay. Điều này không chỉ nhằm tăng hiệu quả quản trị mà còn bảo đảm dân chủ, khuyến khích sáng kiến và tự chủ địa phương. Khi cấp cơ sở được trao quyền, đi kèm với đó là trách nhiệm và nguồn lực tương ứng, người dân sẽ được phục vụ tốt hơn, hành chính trở nên linh hoạt và sát thực tế hơn.

Đáng chú ý hơn, việc áp dụng nhất quán nguyên tắc bổ trợ cũng chính là cách thể chế hóa hiệu quả nhất chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm về phương châm: "Địa phương quyết - Địa phương làm - Địa phương chịu trách nhiệm". Nguyên tắc bổ trợ đảm bảo rằng địa phương có thực quyền để "quyết", có cơ chế tổ chức thực thi để "làm", và có trách nhiệm rõ ràng để "chịu trách nhiệm". 

Đây không chỉ là một sự tương thích về mặt nguyên lý, mà còn là kênh kết nối giữa tư tưởng đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng với thiết kế thể chế hành chính hiện đại, hiệu quả và minh bạch.

Những yêu cầu nền tảng

Để dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) trở thành một cải cách thể chế có chiều sâu, cần làm rõ triết lý tổ chức và khung khái niệm về chính quyền cấp cơ sở - cấp đang được trao quyền nhiều nhất trong mô hình mới.

Về triết lý, chính quyền cấp cơ sở không chỉ là cấp hành chính thực thi mà là thiết chế gần dân, vì dân và do dân, trực tiếp cung cấp dịch vụ công thiết yếu, phản ánh sát thực nguyện vọng của cộng đồng. Do đó, cần thiết kế cấp này theo tinh thần dân chủ cơ sở, tự chủ địa phương và quản trị phục vụ.

Về khái niệm, chính quyền cơ sở phải được xác định là một cấp chính quyền đầy đủ, có HĐND đại diện, UBND hành pháp, ngân sách, biên chế và thẩm quyền quản lý nhà nước trên địa bàn. Không phải "cánh tay nối dài" của cấp trên, mà là chủ thể chính trị - hành chính độc lập tương đối, vận hành theo nguyên tắc phân quyền và trách nhiệm giải trình. Nếu không định danh rõ ràng các nội dung này, nguy cơ "phân quyền hình thức" là hiện hữu - khi cơ sở tuy được giao quyền nhưng vẫn lệ thuộc vào cấp tỉnh, gây tắc nghẽn và làm suy yếu trách nhiệm.

Ngoài ra, nhìn kỹ hơn, có thể thấy rằng các đề xuất phân quyền theo nguyên tắc bổ trợ vẫn chưa thật sự sáng tỏ và nhất quán. Dự thảo chưa xác lập nguyên tắc bổ trợ như là một nền tảng triết lý cho tổ chức chính quyền địa phương. Việc chuyển quyền mới dừng ở mức giao việc, chưa đi kèm đồng bộ các thiết kế về quyền lực, nguồn lực và thiết chế hỗ trợ. Ngoài ra, khi cấp huyện bị bãi bỏ, việc thiếu vắng cơ chế phối hợp liên xã, liên phường có thể dẫn đến khoảng trống trong quản trị vùng.

Một điều kiện không thể thiếu là tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền cấp cơ sở. Khi đã được trao thêm quyền, cấp cơ sở phải chịu trách nhiệm rõ ràng, công khai và minh bạch trước nhân dân cũng như các cơ quan giám sát. Trách nhiệm giải trình không chỉ là yếu tố kiểm soát quyền lực, mà còn là động lực nâng cao chất lượng quản trị và dịch vụ công. Phân quyền mà không ràng buộc trách nhiệm sẽ không phải là cải cách, mà dễ dẫn đến lạm quyền hoặc kém hiệu quả.

Vì vậy, để thực hiện thành công mô hình này và bảo đảm nguyên tắc bổ trợ vận hành hiệu quả, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần:

- Làm rõ triết lý và khung khái niệm về chính quyền cơ sở;

- Làm rõ nguyên tắc bổ trợ như một nền tảng tổ chức chính quyền;

- Gắn phân quyền với phân bổ nguồn lực, nâng cao năng lực thực thi và cơ chế giải trình của cấp cơ sở;

- Thiết kế cơ chế phối hợp liên xã hoặc đơn vị điều phối vùng (thay thế một phần vai trò kỹ thuật của cấp huyện);

- Tái định nghĩa vai trò của cấp tỉnh như một thiết chế định hướng, điều tiết và hỗ trợ kỹ thuật, không can thiệp trực tiếp.

Những đề xuất sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương là một bước chuyển căn bản trong tư duy tổ chức bộ máy hành chính - từ quản lý theo chiều dọc sang quản trị phân quyền, phân cấp có trách nhiệm theo nguyên tắc bổ trợ. Nếu được hoàn thiện và triển khai hiệu quả, mô hình này sẽ góp phần kiến tạo một nền hành chính công hiện đại, gần dân, minh bạch và phục vụ tốt hơn cho sự phát triển bền vững của đất nước.■