Tích tụ ruộng đất: Giải pháp nào?

Sản xuất nông nghiệp ở ĐBSCL cần liên kết mở rộng hạn điền để đạt hiệu quả cao hơn. -Ảnh: Chí Quốc

 Chính phủ cho rằng, đây chính là cách giải phóng đất đai để phát triển nông nghiệp công nghệ cao, nông nghiệp quy mô lớn, nông nghiệp sạch.

Đến nay, sau quãng đường 30 năm đổi mới nhìn lại, sản xuất nông nghiệp (NN) của ta đang bị chững lại với năng suất thấp, sản lượng thấp và chất lượng cũng thấp. Nông dân chủ yếu vẫn lấy công làm lãi.

Ta xuất khẩu gạo nhưng Chính phủ vẫn phải trợ cấp cho người trồng lúa.

Nói cách khác, có thể thấy động lực từ chính sách giao đất cho hộ gia đình để giải phóng lực lượng sản xuất nhằm tăng sản lượng đã hết.

NN cần tìm cho ra những động lực mới để tiếp tục phát triển. Về mặt lý luận, các chuyên gia đều cho rằng động lực mới nằm ở tư liệu sản xuất là đất đai, cần giải phóng tư liệu sản xuất mới tạo ra động lực nhằm nâng cao năng suất và chất lượng nông sản. Cách nhìn này đã được Chính phủ quan tâm.

Hỏi bất kỳ một chuyên gia nào thì họ đều nói rằng đất đai sản xuất NN hiện nay đang bị đeo hai vòng “kim cô” là thời hạn sử dụng và hạn mức diện tích sử dụng (hạn điền), tức bị hạn chế cả về không gian và thời gian.

Còn bị đeo hai vòng này thì khó giải phóng được tư liệu sản xuất đang manh mún để tạo lập kinh tế NN sản xuất hàng hóa quy mô lớn với năng suất cao, chất lượng tốt.

Muốn có động lực mới để phát triển NN, cần xóa bỏ cả thời hạn sử dụng và hạn điền đối với đất sản xuất NN.

Câu chuyện hạn điền

Đến nay, các nhà quản lý đều ít ai dám nói phải xóa bỏ hạn điền, chủ yếu vẫn là nới rộng hạn điền. Sự thực thì chính sách hạn điền ở ta được hình thành chẳng dựa trên bất kỳ một lý luận nghiêm túc nào.

Luật đất đai 1987 không có quy định gì về hạn mức diện tích đất sản xuất NN mà nông dân được sử dụng. Luật đất đai 1993 điều chỉnh việc Nhà nước giao đất của hợp tác xã cho hộ gia đình, cá nhân nên đặt ra hạn mức giao đất của Nhà nước.

Điều này không có nghĩa đó là hạn mức diện tích được sử dụng, mà có nghĩa là Nhà nước chỉ có ngần ấy đất để giao, không có nhiều hơn.

Dự thảo Luật đất đai 2003 trình Quốc hội cũng chỉ có quy định về hạn mức giao đất của Nhà nước, không có quy định về hạn điền.

Muốn quy định phải nghiên cứu, lấy ý kiến. Bộ trưởng Bộ TN-MT lúc đó tìm kế hoãn binh, đưa vào luật một điều quy định: Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ ban hành nghị quyết quy định về hạn mức nhận chuyển quyền đối với đất NN phù hợp với từng giai đoạn phát triển.

Khoảng hai năm sau, Bộ TN-MT hoàn thành việc thu thập thông tin từ các địa phương về mức diện tích sử dụng đất sản xuất NN hiện nay: diện tích trang trại rộng nhất cũng không vượt quá hai lần hạn mức diện tích giao đất của Nhà nước.

Nghị quyết được ban hành với quy định hạn mức nhận chuyển quyền bằng khoảng gấp đôi hạn mức giao đất của Nhà nước.

Theo cách phát triển như vậy, Luật đất đai 2013 giao cho Chính phủ quy định hạn điền phù hợp với từng địa phương và từng thời kỳ, nhưng không vượt 10 lần hạn mức giao đất của Nhà nước.

Hơn nữa, Luật đất đai 2013 còn quy định ai sử dụng đất vượt quá hạn điền phải chuyển sang thuê đất của Nhà nước.

Chính sách hạn điền kể từ khi được quy định trong Luật đất đai đến nay chỉ điều chỉnh đối với hộ gia đình, cá nhân, không áp dụng cho các tổ chức kinh tế.

Nói cách khác, doanh nghiệp muốn nhận chuyển quyền đất NN với diện tích bao nhiêu cũng được. Hộ gia đình, cá nhân muốn lách qua hạn điền thì có thể thành lập doanh nghiệp hộ gia đình. Hạn điền cứ được “cơi nới” dần từng bước.

Thực tế, Nhà nước không quản lý được việc vượt mức “hạn điền” vì đã phân cấp quản lý đất đai cho địa phương, không thể kiểm tra thường xuyên việc nhận chuyển quyền sử dụng đất của một chủ sử dụng đất trên phạm vi cả nước.

Rất nhiều trường hợp đã sử dụng khoảng vài trăm tới cả nghìn hecta đất NN mà không phát hiện được. Như ông “Huy Chuối” ở Long An tự nói ra là đang sử dụng trực tiếp khoảng 1.000ha ở đồng bằng sông Cửu Long.

Cũng có ý kiến cho rằng bỏ hạn điền thì có thể xảy ra đầu cơ đất NN, hình thành nên lớp địa chủ mới sống bằng phát canh thu tô.

Đây là tư duy có lý về hệ quả, nhưng không vì e ngại này mà cứ phải để hạn điền. Trước hết, người muốn làm giàu bây giờ không ai muốn làm địa chủ NN, vì làm giàu khó khăn hơn so với doanh nghiệp bất động sản làm địa chủ phi NN.

Thứ hai, cần ban hành chính sách thu hồi đất hoặc đánh thuế rất cao đối với tất cả những ai có hành vi phát canh thu tô trong NN.

Và chuyện thời hạn

Thời hạn sử dụng đất NN được quy định tại Luật đất đai 1993 là 20 năm đối với đất sản xuất NN trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và thời hạn 50 năm đối với đất sản xuất NN trồng cây lâu năm và đất rừng sản xuất.

Chính sách xác định thời hạn sử dụng đất NN được hình thành dựa trên nguyên tắc tạo áp lực để người được giao đất phải tìm cách sử dụng đất có hiệu quả, nếu không thì hết thời hạn sử dụng sẽ bị thu hồi.

Ý tưởng thiết kế chính sách là vậy, nhưng nông dân lại nghĩ theo kiểu Nhà nước bao cấp về đất đai. Ở các tỉnh phía Bắc, nhiều nông dân có tư duy là Nhà nước sẽ thu hồi đất đã giao khi hết thời hạn để giao lại theo mặt bằng lao động mới tại nông thôn.

Năm 2003, tại một hội nghị quan trọng về quyết định chính sách, lãnh đạo nhà nước đã đưa ra lấy biểu quyết về hai phương án chính sách:

(1) giữ nguyên thời hạn sử dụng đất NN như hiện hành và giao lại đất khi hết thời hạn;

và (2) kéo dài thời hạn sử dụng đất so với hiện hành và có thể xóa bỏ thời hạn. Kết quả biểu quyết 50/50.

Vì vậy, Luật đất đai 2003 giữ nguyên quy định của Luật đất đai 1993 về thời hạn sử dụng đất NN. Luật đất đai 2013 có đổi mới bằng việc quy định áp dụng một thời hạn thống nhất là 50 năm đối với mọi loại đất NN giao cho hộ gia đình, cá nhân.

Mỗi Luật đất đai đều có quy định rằng khi hết thời hạn sử dụng mà có nhu cầu tiếp tục sử dụng và đã sử dụng có hiệu quả, không vi phạm pháp luật thì được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng.

Về chính sách xác lập thời hạn sử dụng đất NN 50 năm, điều quan trọng là phải trả lời được câu hỏi khi hết thời hạn thì Nhà nước làm gì?

Tất nhiên, câu trả lời đã có trong Luật đất đai là Nhà nước sẽ kéo dài thời hạn khi nông dân có nguyện vọng, đã sử dụng đất có hiệu quả và không vi phạm pháp luật đất đai.

Trên thực tế, năm 2013 khi hết thời hạn 20 năm sử dụng đất sản xuất NN, Nhà nước vẫn cho tất cả chuyển sang thời hạn 50 năm tiếp theo mà không có xử lý trường hợp nào, kể cả các trường hợp để đất hoang hóa.

Chúng ta cần phân tích để lựa chọn một trong hai cách quản lý nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Cách thứ nhất như quy định hiện hành: đặt ra thời hạn sử dụng đất NN 50 năm và khi hết thời hạn thì Nhà nước xem xét mọi trường hợp để quyết định gia hạn 50 năm tiếp theo cho những trường hợp đủ điều kiện (tức là cần xem xét mọi trường hợp để quyết định).

Cách thứ hai là xóa bỏ thời hạn sử dụng đất NN và thường xuyên kiểm tra, xem xét để xử lý theo quy định các trường hợp sử dụng đất không hiệu quả hoặc có vi phạm pháp luật (chỉ xem xét một số trường hợp có biểu hiện sai trái phải xử lý theo quy định).

Rõ ràng, cách thứ hai thì công việc quản lý ít hơn và độ rủi ro tham nhũng thấp hơn.

Như vậy, đặt ra thời hạn cũng không để quản lý điều gì cả. Nên chăng có thể nghiên cứu chính sách cần cho phép đất sản xuất NN, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối được sử dụng vô thời hạn như đất ở.

Bên cạnh đó, cần đánh thuế cao đối với đất NN không đưa vào sử dụng, để hoang hóa hoặc hiệu quả sử dụng thấp. Có thể số thu được không nhiều, nhưng chính sách thuế luôn có mục đích khuyến khích đầu tư phát triển.

Xóa bỏ thời hạn sử dụng đất NN là xóa đi nỗi lo của nông dân về việc bị thu hồi đất khi hết thời hạn, giúp nông dân yên tâm đầu tư lâu dài, đầu tư lớn, đầu tư chiều sâu để tạo mặt bằng sản xuất quy mô lớn, hạ tầng hiện đại, nâng cao hàm lượng công nghệ cao.■

(*): Quyết định số 1137/QĐ-TTg ngày 3-8-2017 về phê duyệt Đề án nâng cao năng lực cạnh tranh các mặt hàng xuất khẩu của VN đến năm 2020, định hướng đến năm 2030.