Trung Quốc đã cải cách bộ máy như thế nào?

Nghiên cứu của Carlile và Tilton (1998) đã xác định hai mô hình cải cách hành chính. Một là truyền thống Anh - Mỹ và xu hướng sửa chữa thất bại thị trường. 

Đằng sau mô hình này là sự mất lòng tin vào chính phủ và tôn thờ thị trường: chính phủ nên hạn chế can thiệp vào thị trường để giảm bớt sự kém hiệu quả. Chức năng chính của chính phủ chỉ là đảm bảo thị trường vận hành trơn tru và giải quyết những thất bại của thị trường.

Mô hình thứ hai là mô hình nhà nước kiến tạo phát triển được đại diện bởi Nhật Bản, Hàn Quốc. 

Những người ủng hộ mô hình này có niềm tin cao vào chính phủ và tin rằng nhà nước nên tích cực thúc đẩy phát triển công nghệ, chỉ định các ngành và doanh nghiệp cụ thể để hỗ trợ. 

Cải cách quản trị quốc gia của Trung Quốc thể hiện những điểm tương đồng với cả hai mô hình trên và những đặc điểm chung của nhiều nền kinh tế đang phát triển. Nó là sự kết hợp giữa tinh giản bộ máy, bãi bỏ quy định, tái cấu trúc và cổ phần hóa, tư nhân hóa.

Từ Đặng Tiểu Bình tới Chu Dung Cơ

Khi nói đến quá trình cải cách bộ máy hành chính Trung Quốc, có hai người được nhắc tới nhiều nhất. Thứ nhất là người đã mở đường cho cải cách mở cửa ở nước này, ông Đặng Tiểu Bình.

Từ năm 1978, khi ông Đặng khởi xướng cải cách kinh tế, áp lực cải cách bộ máy hành chính cũng lớn dần do bộ máy quan liêu cồng kềnh của Trung Quốc không phù hợp với yêu cầu vận hành một nhà nước và nền kinh tế hiện đại.

Tháng 1-1982, ông Đặng có bài phát biểu quan trọng trước Bộ Chính trị: "Tinh gọn bộ máy chính phủ là một cuộc cách mạng", trong đó ông nhấn mạnh: 

"Hiện tượng các cơ quan tổ chức chồng chéo, định nghĩa công việc không rõ ràng, một số lượng lớn công chức viên chức vô trách nhiệm và thiếu năng lực, thiếu nhiệt huyết, kiến thức và hiệu quả công việc. Nhân dân không thể chấp nhận, đảng cũng không thể chấp nhận" (trích "Tuyển tập Đặng Tiểu Bình, 1983: 356"). Bài phát biểu đó được ví như sấm động trời quang về cải cách hành chính.

Chỉ hai tháng sau, kế hoạch tinh gọn được chuyển qua cơ quan lập pháp. Theo Nhậm Hiểu, giáo sư Đại học Phúc Đán, phiên họp thứ 22 của Ủy ban thường vụ Quốc hội Trung Quốc khóa 5 đã thông qua "Báo cáo cải cách tổ chức của Quốc vụ viện" với 5 mục tiêu chính: 

(1) phân định rõ trách nhiệm công việc của các đơn vị và cá nhân; (2) tuyển chọn tài năng (những người có đầu óc cách mạng, trẻ, có kiến thức và có chuyên môn); (3) thiết lập hệ thống hưu trí cho cán bộ; (4) tăng cường đào tạo cán bộ; và (5) giảm cơ quan cấp bộ từ 100 xuống còn 61. 

Chỉ trong vòng một năm, hơn 30.000 cán bộ toàn quốc nghỉ hưu, gồm 145 cán bộ cấp bộ - một cuộc đại phẫu thực sự.

Bộ máy hành chính công vụ Trung Quốc trở nên đặc biệt cồng kềnh là vì lý do lịch sử. Sau khi Chủ tịch Mao Trạch Đông qua đời năm 1976, nhiều cán bộ bị gạt ra ngoài trong cách mạng văn hóa (1966-1976) được khôi phục vị trí. 

Từ năm 1977 đến 1981, số lượng cán bộ và cơ quan chính quyền tăng nhanh chóng. Năm 1981, Chính phủ Trung Quốc phình to lên tới 100 bộ và cơ quan ngang bộ cùng số lượng thứ trưởng nhiều phát ngộp. Chẳng hạn Bộ Công nghiệp luyện kim có tới 19 thứ trưởng. 

Là nhà lãnh đạo theo chủ nghĩa thực dụng, ông Đặng chỉ quan tâm tới thành tích kinh tế, mà để đạt được thì cải cách bộ máy công vụ là bắt buộc.

Sau năm 1982, công cuộc cải cách bộ máy nhà nước của Trung Quốc tăng tốc nhanh chóng cả về cường độ và quy mô. Năm 1998, lãnh đạo Trung Quốc là Tổng bí thư Giang Trạch Dân và một thủ tướng rất có năng lực, ông Chu Dung Cơ. 

Từng làm việc trong Ủy ban Kế hoạch nhà nước vào đầu thập niên 1990, ông Chu rất am hiểu bộ máy nhà nước Trung Quốc.

Khi trở thành thủ tướng thứ năm của Trung Quốc vào tháng 3-1998, ngoài thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ông Chu còn đẩy mạnh cải cách hành chính. Một trong những mục tiêu chính của ông là nỗ lực cải cách doanh nghiệp nhà nước để đáp ứng được nhu cầu của nền kinh tế thị trường. 

Nguyên tắc cải cách lúc đó "trảo đại phóng tiểu" (nắm cái lớn, buông cái nhỏ), tức chỉ giữ lại doanh nghiệp nhà nước lớn và tư nhân hóa các doanh nghiệp nhỏ. Kết quả là có khoảng 1.000 doanh nghiệp nhà nước lớn được giữ lại. 

Điều này không chỉ giảm bớt gánh nặng tài chính của chính phủ với các doanh nghiệp nhà nước làm ăn thua lỗ, mà còn hồi sinh nhiều doanh nghiệp nhà nước lớn, khi KPI chuyên nghiệp bắt đầu được đặt ra cho giới quản lý.

Chính phủ chuyển đổi chức năng

Tuy nhiên, cuộc cải cách cũng khiến khoảng 35% lực lượng lao động ở các doanh nghiệp này, tương đương 40 triệu người, bị sa thải trong vòng 5 năm nhiệm kỳ thủ tướng của ông Chu. 

Để giảm tác động xã hội, Bắc Kinh cung cấp phúc lợi cơ bản và hỗ trợ đào tạo cho người lao động bị cho thôi việc. Nhiều người nhanh chóng mở doanh nghiệp hoặc tham gia vào lĩnh vực tư nhân, góp phần đưa Trung Quốc trở thành công xưởng của thế giới.

Ngoài ra, việc tái cấu trúc chính phủ nhanh chóng được triển khai, với mục tiêu đầu tiên là chuyển đổi chức năng để chính phủ và các tổ chức giúp việc có khả năng hoàn thành vai trò cần thiết trong hệ thống kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa.

Ông Chu Dung Cơ đã thành công khi giảm được một nửa quy mô bộ máy quan liêu vào cuối năm 2003. Việc tinh gọn chính phủ giúp tăng sự kiểm soát của trung ương với bộ máy hành chính và gỡ bỏ các rào cản cho cải cách. 

Nhiệm vụ của các bộ ban ngành chính phủ được quy định rõ ràng là nhằm đảm bảo sự vận hành suôn sẻ của thị trường. Họ cũng không còn tham gia quản lý vi mô hoạt động của các công ty nhà nước nữa.

Cuộc cải cách nhắm tới cải thiện nền công vụ để tạo ra đội ngũ hành chính có chất lượng và chuyên nghiệp. Theo một bài viết của nguyên thứ trưởng Bộ Nguồn nhân lực Trung Quốc Từ Tụng Đào, những nỗ lực này giúp hệ thống hành chính quốc gia phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa.

Ông Từ cho rằng có 5 nguyên tắc chính: 

(1) Xác định lại chức năng của chính phủ và tách chính phủ khỏi doanh nghiệp. Đặt ra các nhiệm vụ của chính phủ về quản lý vĩ mô với nền kinh tế quốc dân và cung cấp dịch vụ công. 

(2) Tái cơ cấu các tổ chức chính phủ bằng cách tối ưu hóa cơ cấu hành chính, tinh giản biên chế và nâng cao hiệu quả hành chính. 

(3) Hợp lý hóa trách nhiệm hành chính và giảm bớt sự chồng chéo về mặt trách nhiệm.

(4) Chỉ đạo cải cách hành chính của các tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với thực trạng phát triển kinh tế, xã hội của địa phương. 

(5) Thiết lập khuôn khổ pháp lý, thủ tục và tiêu chuẩn hóa công tác quản trị công, trong đó việc tổ chức và lập ngân sách có tính liên ngành.

Hầu hết các chiến lược cải cách thời ông Chu có 3 yếu tố quan trọng: kín, nhanh và hiệu quả. Quyết sách được hoạch định trong các phiên họp kín và thực hiện nhanh chóng ngay khi được quốc hội thông qua. 

Theo đúng nghĩa đen, nhiều người làm trong các bộ ban ngành một sáng thức dậy được thông báo là họ đã mất việc. Tất nhiên, căng thẳng tăng lên trong một thời gian, nhưng do động lực cao của cải cách, nên cải cách đã diễn ra nhanh chóng và thành công.

Ông Từ Tụng Đào điểm lại một số thành quả: 

(1) Chức năng của chính phủ đã thay đổi. Hơn 280 chức năng trước đây do các cơ quan trung ương đảm nhiệm được trao cho thị trường hay các tổ chức xã hội trung gian khác. Cải cách toàn diện thủ tục kiểm tra, phê duyệt hành chính từ trung ương tới địa phương. 

(2) Quản trị nhà nước tách biệt với quản lý doanh nghiệp. Ở trung ương, gần như tất cả các bộ, ban ngành từng trực tiếp quản lý ngành đều bị giải tán, trong đó có 9 bộ và cơ quan ngang bộ. 

(3) Thu hẹp quy mô các tổ chức chính phủ bằng cách giảm số lượng bộ, ngành từ 40 xuống 26. Trong các bộ, ban ngành, hơn 200 đơn vị cấp dưới (25%) được cắt giảm. Ở cấp tỉnh, số lượng sở, ngành trung bình giảm từ 55 xuống còn 40 và các bộ phận nội bộ trong sở giảm 20%. 

(4) Nhân sự được tinh giản gọn hơn. Ở chính quyền trung ương, số biên chế giảm 50%. Mức giảm trung bình tại chính quyền cấp tỉnh là 48%. Bắt đầu từ năm 2001, việc tái cơ cấu tổ chức và cắt giảm biên chế được thực hiện ở cả chính quyền cấp thành phố, quận và thị trấn, với 20% nhân sự cắt giảm. 

Tất cả những cải cách này không chỉ giải quyết nhiều thách thức về mặt quản lý, mà còn thúc đẩy năng suất của lĩnh vực công, dẫn đến tăng trưởng kinh tế trung bình hằng năm trên 9,5% từ đầu những năm 1990 đến năm 2010.

Từ bài học kinh nghiệm của Trung Quốc, có thể thấy việc "những thứ dường như không thể cải cách" thật ra vẫn thay đổi được. Điều quan trọng là tốc độ và độ sâu rộng của cải cách tùy thuộc vào năng lực quản lý của chính quyền. ■