Khi một siêu cường xét lại

Thương lượng lại NAFTA sẽ là một quá trình đầy sức ép với hai nước nhỏ hơn trong khu vực, Canada và Mexico, dù Mỹ cũng sẽ không dễ dàng gì. Ảnh: The Daily Signal

Sau một phần tư thế kỷ giao thương bằng Hiệp định thương mại tự do Bắc Mỹ (NAFTA), ba nền kinh tế Mỹ, Canada và Mexico đan quyện chặt chẽ với nhau.

Trong hơn hai thập niên, NAFTA là nguồn quan trọng tạo ra tăng trưởng kinh tế cho ba nước tham gia. Phần lớn các nhà kinh tế xem hiệp định có lợi ích ròng cho cả ba nước.

Thế nhưng từ lúc tranh cử và suốt năm đầu nhiệm kỳ tổng thống Mỹ, ông Donald Trump nhiều lần chê NAFTA là đại họa, là hiệp định thương mại tệ hại nhất trong lịch sử thế giới. Khi nhậm chức tổng thống vào tháng 1-2017, ông Trump cam kết trong 100 ngày đầu tiên sẽ quyết định tái đàm phán hoặc rút khỏi NAFTA. Tới giữa năm 2017, ông thực hiện lời hứa đó.

Ra đời năm 1994, NAFTA là phiên bản mở rộng của Hiệp định thương mại tự do Canada - Mỹ năm 1988 và tạo nên khối thương mại lớn nhất thế giới lúc đó, nhưng bối cảnh chính trị của thương mại tự do đã thay đổi rất nhiều so với khi đó.

Năm 1988, Canada có thủ tướng Brian Mulroney thuộc Đảng Bảo thủ tiến bộ tranh cử với cương lĩnh ủng hộ hiệp định thương mại. Ông cũng có các đồng minh Cộng hòa tại Nhà Trắng, với các tổng thống Cộng hòa Ronald Reagan và George H.W. Bush đều nhất trí với ông.

Sức ép từ siêu cường

Ngược lại, năm 2016, chủ nghĩa bảo hộ trở thành dòng chủ lưu trong cuộc bầu cử Mỹ. Cả hai ứng cử viên tổng thống đều phản đối TPP, hiệp định thậm chí còn lớn hơn NAFTA, nhưng ông Trump còn chỉ trích đích danh NAFTA.

Trong những tháng đầu, giới thân cận của Tổng thống Donald Trump bất đồng sâu sắc về những yêu sách tái đàm phán NAFTA.

Phe ôn hòa, trong đó có Bộ trưởng Tài chính Steve Mnuchin và con rể Jared Kushner, muốn cải thiện NAFTA và khiến giao thương xuyên biên giới dễ dàng hơn cho doanh nghiệp, còn phe bảo hộ, trong đó có cựu chiến lược gia trưởng Steven Bannon, muốn siết chặt.

Những tranh cãi đã dẫn tới danh sách 100 yêu sách được Văn phòng Đại diện thương mại Mỹ công bố hôm 17-7-2017, nổi bật gồm: giảm thâm hụt thương mại của Mỹ trong NAFTA, bỏ các ban giải quyết tranh chấp, tạo điều kiện dễ dàng hơn cho các hãng viễn thông và ngân hàng Mỹ hoạt động ở Canada và Mexico, các công ty Mỹ được tham gia đấu thầu hợp đồng nhà nước ở Canada và Mexico nhiều hơn, dùng quy định “mua hàng Mỹ” để cản trở các công ty Canada và Mexico đấu thầu hợp đồng nhà nước ở Mỹ, buộc luật lệ sở hữu trí tuệ của Canada và Mexico gần giống với luật ở Mỹ...

Dễ hiểu là vì sao Mỹ có thể lớn tiếng như thế trong mọi đàm phán NAFTA. Là siêu cường áp đảo ở khu vực, các điều kiện Mỹ đưa ra có sức nặng rất lớn.

Ian Lee - phó giáo sư ở Trường kinh doanh Sprott, Đại học Carleton ở Ottawa, Canada - nhận định: “Bất cứ thủ tướng Canada nào, bất kể đảng nào, có 2 yêu cầu trong bản mô tả nhiệm vụ công việc ở nhiệm kỳ của mình: không để mất Quebec và không làm hỏng quan hệ với Mỹ. Nếu làm hỏng một trong hai thứ đó thì mất chức”.

Bởi vậy, cả năm qua Chính phủ Canada đã tích cực cử nhiều bộ trưởng và dân biểu sang Mỹ vận động chính quyền các cấp ủng hộ tiếp tục giữ NAFTA. Trong khi đó, chính quyền Trump nhất quyết ép Canada trong nhiều lĩnh vực thương mại cộm cán.

Chẳng hạn, các ngành bơ sữa, trứng và gia cầm của Canada theo hệ thống quản lý nguồn cung có từ những năm 1970. Thuế nhập khẩu bơ sữa lên tới 270% và được Canada siết chặt thêm vào năm 2016, khiến thị trường này lâu nay là cái gai trong mắt những nước sản xuất bơ sữa khác như Mỹ, Úc và New Zealand.

Ông Trump bắt đầu quan tâm tới ngành này bởi những diễn biến ở Wisconsin, bang sản xuất bơ sữa lớn. Hãng Grasslands Dairy Products Inc. sở tại viết thư thông báo với nông dân ở Wisconsin rằng hãng sẽ ngừng mua sữa của họ, vì các quy định phân loại mới của Canada khuyến khích các công ty mua hàng Canada thay vì hàng Mỹ.

Một chiến dịch viết thư gửi Tổng thống Donald Trump được khởi động (ông thắng suýt soát tại bang này trong cuộc bầu cử năm 2016, một trong những bang quyết định đưa ông lên làm tổng thống) cùng nỗ lực tại Quốc hội của Chủ tịch Hạ viện Paul Ryan, cũng là người Wisconsin, đã biến cuộc tranh chấp thành vấn đề quốc gia.

Tại vòng tái đàm phán NAFTA thứ tư, chính quyền Trump lật ngửa yêu sách trên bàn: yêu cầu Canada dần xóa bỏ tất cả thuế nhập khẩu liên quan tới quản lý nguồn cung bơ sữa và gia cầm trong 10 năm. Theo The Globe and Mail, Canada thẳng thừng bác bỏ yêu sách này.

Mexico còn ở thế khó hơn bởi suốt chiến dịch tranh cử, việc dựng lên rào cản nhắm vào nước này, cả thực tế lẫn kinh tế, là mục tiêu được ông Trump nêu rõ. Nay ông đã thành tổng thống Mỹ, khiến Tổng thống Mexico Enrique Pena Nieto lâm vào thế lưỡng nan.

Ông chịu áp lực nội địa phải cương quyết phản bác Mỹ về bức tường mà ông Trump muốn Mexico trả tiền xây, nhưng cũng phải tránh chọc giận đối tác thương mại quan trọng nhất của họ.

Hôm 18-1, ông Trump viết trên Twitter: “NAFTA là một trò đùa tệ hại” và lại dọa gắn NAFTA với bức tường ông hứa dựng dọc biên giới Mexico.

Bộ Ngoại giao Mexico đáp trả bằng cách nhắc lại lập trường Mexico sẽ không trả tiền dựng tường biên giới “trong bất kỳ hoàn cảnh nào” và không đàm phán NAFTA qua mạng xã hội.

Những vấn đề thương mại hệ trọng đối với Mexico trong tái đàm phán NAFTA bao gồm: (1) Năng lượng: thị trường năng lượng của Mexico đã được cải cách mạnh theo hướng tự do hóa những năm gần đây, trở thành mục tiêu béo bở cho các công ty năng lượng rất mạnh của Mỹ và Canada.

(2) Sản xuất xe hơi: bóng ma các hãng sản xuất xe Mỹ chuyển nhà máy lắp ráp sang Mexico là đề tài công kích thường xuyên trong các diễn văn tranh cử của ông Trump năm 2016. Mỹ giờ muốn thay đổi “quy tắc xuất xứ sản phẩm” để giữ ngành này lại trong nước.

(3) Đường: với NAFTA, các hãng sản xuất đường Mexico được tiếp cận miễn thuế với thị trường Mỹ, những các hãng Mỹ cáo buộc Mexico trợ cấp ngành đường và gây hại cho doanh nghiệp Mỹ. Hai nước đã đạt được thỏa thuận về vấn đề này hồi tháng 6-2017.

Cơ chế giải quyết tranh chấp

Hai trong số những cơ chế giải quyết tranh chấp của NAFTA là các vấn đề lớn trong tái đàm phán. Thứ nhất là cơ chế để các doanh nghiệp kiện chính phủ.

Kịch bản là nước A thông qua một luật mà một công ty ở nước B nghĩ sẽ gây hại cho hoạt động kinh doanh của họ. Nếu công ty ở nước B kiện chính phủ nước A, vụ kiện sẽ được phân xử bởi một ủy ban đặc biệt gồm các luật gia được các nước NAFTA bổ nhiệm, theo chương 11 NAFTA.

Canada bị kiện nhiều nhất theo chương 11 này, khoảng 40 vụ, chủ yếu liên quan tới các biện pháp bảo vệ môi trường và chính sách tài nguyên.

Một trong những mục tiêu của Canada trong tái đàm phán NAFTA là cải tổ chương 11 để thay vì các ủy ban đặc biệt bổ nhiệm theo từng trường hợp, sẽ có một danh sách thẩm phán được các nước NAFTA bổ nhiệm.

Cơ chế thứ hai liên quan chương 19, khi chính phủ kiện chính phủ, thông qua cơ chế một ủy ban độc lập. Canada thích cách này vì họ đã dùng nó khiếu kiện thành công các loại thuế của Mỹ đánh vào gỗ mềm và các sản phẩm khác.

Nhưng chính quyền Trump cho rằng ủy ban độc lập là sự vi phạm chủ quyền Mỹ và muốn tòa án Mỹ giải quyết các tranh chấp thương mại.

Hồi tháng 7-2017, một quan chức cao cấp nói với nhật báo The Globe and Mail rằng các ủy ban độc lập là “lằn ranh đỏ” mà Canada sẽ không vượt qua và chính quyền của Thủ tướng Trudeau sẽ bỏ đàm phán NAFTA nếu Mỹ không xuống nước.

Thủ tướng Trudeau không khẳng định chi tiết về khả năng có thể bỏ đàm phán, nhưng nói ông xem các ủy ban này là “thiết yếu” cho một hiệp định mới.

Ngóng chờ kết quả từ Montreal

Tới nay, 5 vòng tái đàm phán NAFTA đã được tổ chức luân phiên ở Mỹ, Mexico và Canada, với ý định tiếp tục tới khi đạt được giải pháp.

Mỹ ban đầu muốn đạt thỏa thuận trước cuối năm 2017 nhưng sau vòng thứ tư, Mỹ cho biết họ có thể đợi tới ít nhất cuối tháng 3-2018. Ba nước tiếp tục đàm phán ở vòng thứ sáu, và có thể là cuối cùng, tại Montreal từ ngày 23 tới 28-1-2018.

Ngày 29-1, sau những thảo luận căng thẳng về nhiều vấn đề, Đại diện thương mại Mỹ Robert Lighthizer, Bộ trưởng Ngoại giao Canada Chrystia Freeland và Bộ trưởng Kinh tế Mexico Ildefonso Guajardo đã ra một thông cáo chung bày tỏ “sự lạc quan thận trọng”.

Tuy nhiên, phái đoàn của Mỹ ngay trong cuộc gặp đã nói họ cần “hỏi ý kiến” giới chính trị gia sếp của họ, chứ không thể quyết định tại thương trường.

Dẫu có thế nào, vòng tái đàm phán NAFTA tại Montreal báo hiệu sự cáo chung một thời đại hoàng kim của thương mại tự do ở Bắc Mỹ.

Trước cuộc thương lượng, Ngoại trưởng Canada Freeland nói bà sẽ mang những đề xuất mới “có tính sáng tạo” tới bàn đàm phán để đáp lại sự thiếu linh hoạt của Mỹ. Nhưng nếu phía Mỹ không chịu nhượng bộ, dù chỉ chút ít, số phận của NAFTA coi như được định đoạt.

Gần đây, ông Trump đã nhắc lại những lời đe dọa kết liễu NAFTA nếu cần dù khi trả lời phỏng vấn The Wall Street Journal hai tuần trước, ông nói các vòng tái đàm phán đang diễn ra tốt đẹp.

Ông cũng đề nghị tiếp tục đàm phán tới sau cuộc bầu cử tổng thống ở Mexico vào ngày 1-7-2018, và bà Freeland xem đó là “đề nghị hợp lý”.

Nếu Canada và Mexico không chấp nhận các yêu sách của chính quyền Mỹ, Tổng thống Trump có thể rút khỏi NAFTA. Điều 2205 của NAFTA cho phép bất cứ nước thành viên nào rút lui sau khi báo trước sáu tháng. Quy trình này có thể không dẫn tới việc rời bỏ hiệp định, nhưng giúp Mỹ khởi động phương án rời NAFTA.■