Doanh nghiệp nhà nước và bí ẩn quản trị

Lý do gì để một số trường hợp DNNN hoạt động hiệu quả, thậm chí hơn cả các DN tư, trong khi một số DNNN khác lại chìm đắm trong thua lỗ triền miên?

Phóng to

Hãng hàng không Singapore Airlines - thường được bầu chọn là hãng hàng không tốt nhất nhì thế giới - do Temasek Holdings sở hữu 57%. Temasek Holdings là một tập đoàn của Bộ Tài chính Singapore, tương tự Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) của Việt Nam. Các công ty tầm cỡ thế giới như Công ty sản xuất máy bay Embraer của Brazil, Công ty sản xuất ôtô Renault của Pháp, Công ty sản xuất thép Posco của Hàn Quốc đều bắt đầu là các DNNN rất thành công. Ở Pháp, các DNNN thường dẫn đầu trong nỗ lực hiện đại hóa khu vực công nghiệp. Ngay ở Việt Nam, Tập đoàn Viễn thông quân đội (Viettel) thường được nhìn nhận là điển hình thành công trong số các DNNN.

Tại sao lại cần các DNNN?

Tạm loại ra ngoài câu chuyện DNNN thì hiệu quả hơn hay kém hiệu quả hơn các DN tư nhân, nền kinh tế thị trường luôn luôn gắn liền với khái niệm tư hữu và vì thế, các bên tham gia chính của nó phải là các DN tư nhân. Vậy tại sao các nền kinh tế thị trường, ngay cả các nền kinh tế thị trường phát triển, vẫn cần có DNNN? Vấn đề này thường được giải thích bằng một số yếu tố sau:

• Độc quyền tự nhiên: Có một số ngành công nghiệp mà đặc điểm của nó là tình trạng tối ưu là độc quyền. Vấn đề của độc quyền là ở chỗ giá cả mà nhà độc quyền tính sẽ luôn cao hơn mức cạnh tranh và sản lượng cung cấp ít hơn. Vì thế, nhiều khi nhà nước muốn có các DNNN “chốt” trong những ngành này để đảm bảo không xảy ra chuyện DN tư nhân trở nên độc quyền và dựa vào đó “bóp cổ” người tiêu dùng.

• Thất bại của thị trường vốn: Có một số ngành công nghiệp “tiên phong” đòi hỏi nhiều vốn và mức độ rủi ro cao khiến việc huy động vốn tư nhân qua thị trường vốn là không khả thi.

• Ngoại ứng: Các nhà đầu tư tư nhân không muốn đầu tư vào những ngành mà lợi ích của nó lan tỏa sang nhiều ngành khác trong khi họ không thu được phí từ sự lan tỏa này.

• Công bằng xã hội: Khu vực tư nhân nhiều khi không chịu vươn tới các khu vực nghèo đói, vùng sâu vùng xa vì lợi nhuận thấp. Vì thế phải có các DNNN làm việc này để đảm bảo quyền tiếp cận dịch vụ và tiện ích tối thiểu của công chúng.

Trên lý thuyết, các vấn đề trên đều có thể giải quyết được mà không cần phải có DNNN. Ví dụ vấn đề công bằng xã hội có thể giải quyết bởi các DN tư nhân nếu nhà nước trợ cấp cho các DN này. Nhưng thực tế các giải pháp này đều phải thực thi qua hệ thống chính sách, các cam kết, hợp đồng giữa nhà nước và DN tư. Việc thiết kế hệ thống chính sách này hoàn toàn không đơn giản và đòi hỏi chi phí giao dịch rất lớn.

Các vấn đề chính của DNNN

Vấn đề lớn nhất của các DNNN hay được nói tới là vấn đề người chủ - người làm thuê (principal - agent problem). Theo định nghĩa, các DNNN được những cá nhân không sở hữu các DN này lãnh đạo. Với bản chất tư lợi, những “người làm thuê” này sẽ không lãnh đạo DN mà họ làm thuê hiệu quả giống như khi họ là “người chủ”.

Những người làm thuê này sẽ có động cơ để lười biếng, trục lợi cá nhân, thậm chí trộm cắp hoặc tham gia các danh mục đầu tư phiêu lưu nhằm hưởng lợi. Nếu là người chủ thật sự, khả năng rất cao là anh ta sẽ không đầu tư vào các lĩnh vực mà anh ta hoàn toàn không am hiểu gì (mặc dù vẫn có một số ông chủ như vậy và cuối cùng thua lỗ, không còn là ông chủ nữa). Nhưng vì chỉ là người làm thuê, anh ta có thể vẫn liều đầu tư vì anh ta có lợi từ các khoản đầu tư này. Ví dụ đầu tư cho bạn bè, cho đối tác, anh ta sẽ được hưởng một phần lại quả xứng đáng. Đây có thể là một trong những lý do hàng đầu khi rất nhiều DNNN của Việt Nam đầu tư tràn lan vào các lĩnh vực không thuộc phạm vi kinh doanh cốt lõi của họ thời gian qua.

Một vấn đề cốt yếu khác thường được nhắc đến là vấn đề “ăn theo” (free-riding). Người chủ trong trường hợp của các DNNN là các công dân và đại diện bởi bộ máy nhà nước. Trên nguyên tắc, những người chủ này có thể thường xuyên kiểm tra, giám sát “người làm thuê” của họ. Tuy nhiên, việc giám sát này thường tốn kém, mất thời gian, thậm chí các cá nhân trong bộ máy giám sát có thể được lợi từ chỗ lơ là việc giám sát của mình. Lãnh đạo của các DNNN có thể hối lộ những người có chức năng giám sát để vô hiệu hóa các cá nhân này và từ đó có thể tự tung tự tác làm bậy.

Vấn đề quan trọng thứ ba thường được nhắc đến dưới cái tên “hạn chế mềm về ngân sách” - theo cách nói của Janos Kornai. Các DNNN là một phần của nhà nước nên họ có thể xin được nhà nước ra tay cứu mỗi khi họ bị thua lỗ và đứng trước khả năng phá sản. Điều này đặc biệt đúng với các DNNN hoạt động trong các ngành được coi là xương sống của nền kinh tế và có ảnh hưởng lớn về mặt dân sinh như điện hoặc năng lượng. Ví dụ điển hình được nhắc tới trên thế giới là hệ thống “các DN ốm yếu” của Ấn Độ - vốn không bao giờ bị phá sản do sự hỗ trợ của chính phủ.

Nếu không tư nhân hóa thì làm gì?

Vậy giả sử rằng tư nhân hóa không phải là một lựa chọn thì có thể làm gì để nâng cao hiệu quả của các DNNN này? Có ba hướng giải quyết:

Cải cách về tổ chức: Thông thường các DNNN phải gánh trên vai quá nhiều mục tiêu, từ mục tiêu xã hội, đảm bảo công ăn việc làm cho người lao động, công nghiệp hóa đến cung cấp các dịch vụ căn bản. Các mục tiêu này không có gì sai, nhưng nhồi chừng đó mục tiêu vào một DN sẽ làm khó cho lãnh đạo của nó vì trong nhiều trường hợp họ không thể biết được mục tiêu nào quan trọng hơn.

Cần có một hệ thống chính sách gắn chặt quyền lợi của các lãnh đạo DNNN với hiệu quả hoạt động của DN song song một cơ chế xử phạt hết sức khắt khe với các lãnh đạo bất tài hoặc lạm dụng vị trí để trục lợi. Việc xử phạt đơn thuần bằng điều chuyển công tác từ chỗ này sang chỗ khác rõ ràng không đem lại tác dụng răn đe gì.

Nâng cao cạnh tranh: Ở Pháp, Renault là DNNN cho tới năm 1996 và trước đó nó phải cạnh tranh với một DN tư nhân hàng đầu trong nước là Peugeot và nhiều DN nước ngoài. Ở Việt Nam, Viettel được thành lập hơn 10 năm trước để cạnh tranh với VNPT.

Môi trường càng cạnh tranh thì các DN này càng phải vận động để hiệu quả hơn. Và trường hợp các DNNN cạnh tranh trực tiếp với nhau còn thú vị hơn nữa vì khả năng kẻ thua cuộc tìm đến nhà nước để kêu cứu bị hạn chế rất nhiều.

Nhà nước có thể tạo ra các môi trường “tựa như cạnh tranh thật” để kích thích DNNN hoạt động hiệu quả hơn. Ví dụ, một DN điện toàn quốc như EVN có thể bị tách ra làm nhiều công ty độc lập hoạt động ở từng địa bàn khác nhau. Nhà nước có thể dựa vào kết quả hoạt động của các đơn vị này để thưởng DN có kết quả kinh doanh tốt hơn và phạt các công ty làm ăn kém cỏi.

Cải cách về giám sát: Chất lượng thông tin, năng lực, quyền lực của cơ quan giám sát cũng như trách nhiệm liên đới của cơ quan giám sát phải rất minh bạch. Tác giả Ha Joon Chang (trong một nghiên cứu của Ban kinh tế và xã hội của Liên Hiệp Quốc) cho rằng trong nhiều quốc gia, cơ quan giám sát thậm chí còn không được tiếp cận với các thông tin tối thiểu như báo cáo tài chính, và cũng không chịu trách nhiệm gì khi DN mà mình giám sát làm ăn thua lỗ triền miên. Như thế, không cách gì các DNNN này làm ăn khá lên được.

Theo Chang, chỉ nên có một cơ quan duy nhất có năng lực tốt thực hiện việc giám sát các DNNN thay vì có nhiều cơ quan giám sát, chức năng chồng chéo nhau, thường đổ thừa cho nhau, không đơn vị nào chịu trách nhiệm cuối cùng.

Việc cải cách về giám sát liên quan đến các vấn đề rộng lớn hơn đối với công chức nhà nước. Nó bao gồm từ câu chuyện năng lực chuyên môn để tiến hành giám sát có hiệu quả, đến câu chuyện thu nhập và động cơ để thực hiện việc giám sát một cách minh bạch. Sẽ không có bước tiến thần kỳ nào trong ngắn hạn theo hướng này, tuy nhiên nó là một con đường mà cuối cùng nếu đi được đến đích sẽ làm câu chuyện hiệu quả của các DNNN được cải thiện rất nhiều.