Khi nào nhà nước nhường chỗ cho tư nhân?

Dịch vụ công cần hiệu quả hơn

Làm thế nào để các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ được, không “ăn bám” ngân sách là vấn đề đã được bàn bạc suốt hơn 2 thập niên qua, được đưa vào nhiều chương trình cải cách.

Nhưng hiệu quả các chương trình cải cách vẫn là dấu hỏi bởi càng cải cách, càng hô hào “tinh giản”, “tự chủ” thì biên chế càng tăng. Ngân sách nhà nước cung cấp cho khối này thay vì giảm thì ngày càng nặng gánh hơn.

Càng “tinh giản” lại càng phình to

Một điểm nổi bật phải lưu ý là bất chấp những kêu gọi, quyết tâm và các chương trình cải cách hành chính, càng “tinh giản”, số lượng biên chế lại càng tăng ở tất cả các nhóm nhân sự, trong đó tăng mạnh nhất chính là nhóm viên chức.

Viên chức là những người được tuyển dụng để làm việc cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm cung cấp các dịch vụ công như giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học...

Trong 10 năm, từ 2002 - 2012, trong khi số lượng công chức tăng từ 200.784 người năm 2002 lên 273.617 người (thêm 72.833 người) thì số lượng viên chức tăng từ 1.269.337 người năm 2002 lên 1.872.041 năm 2012 và đến nay là 2.161.000 người [1].

Tuy nhiên trong 2 nhóm nêu trên, sự gia tăng của lực lượng công chức là cần thiết và có thể chấp nhận được.

Cùng với sự gia tăng quy mô và tính phức tạp của nền kinh tế, các dịch vụ hành chính công gia tăng, yêu cầu điều tiết thị trường của Nhà nước gia tăng, mối quan hệ giữa Nhà nước - doanh nghiệp và công dân cũng sẽ gia tăng.

Do đó, số lượng công chức nhằm thực hiện các dịch vụ hành chính công giữa Nhà nước - người dân, doanh nghiệp tăng thêm là xu thế hợp lý. Thậm chí nếu tính về tỉ lệ số lượng công chức hành chính (thời điểm 2012) so sánh với dân số chỉ ở mức 0,6% còn là một tỉ lệ thấp so với các quốc gia khác (chẳng hạn tỉ lệ này ở Mỹ là 2,4% [2]).

Điều đáng lo ngại nhất chính là sự tăng mạnh của nhóm viên chức trong khu vực sự nghiệp. Đối với nhóm này, mục tiêu tinh giản không những không đạt được mà “biên chế” càng ngày lại càng phình lên. Do đó, lựa chọn cải cách khối sự nghiệp công là lựa chọn đúng đắn.

Trong đó xác định bảy nhóm đơn vị sự nghiệp công lập trong các lĩnh vực: kinh tế; giáo dục - đào tạo; dạy nghề; y tế; văn hóa, thể thao và du lịch; thông tin truyền thông và báo chí; khoa học và công nghệ làm lĩnh vực ưu tiên cho cải cách như nghị định số 16/2015/NĐ-CP đề ra là lựa chọn đúng.

Tuy nhiên, sự thất bại của các nỗ lực giảm biên chế cho thấy cách tiếp cận giải quyết bằng cơ chế “tự chủ ngân sách” mới chỉ là giải pháp tình thế nhằm giải quyết phần nổi vấn đề.

“Tự chủ” nhưng nếu số lượng các đầu mối - các đơn vị sự nghiệp công lập - vẫn tăng, số lượng viên chức vẫn tăng đều đặn như suốt thời gian dài vừa qua thì “vấn đề khu vực sự nghiệp công” vẫn còn nguyên đó. “Tự chủ” không làm khu vực dịch vụ công nhỏ đi, không làm tiết kiệm ngân sách.

Tự chủ - đơn giản chỉ giúp ngân sách tạm thời không bị nặng gánh thêm. Còn bộ máy, còn con người - tức là vẫn tiêu tốn ngân sách - hãy còn nguyên đó.

Do đó, cái gốc của vấn đề là xác định lại vai trò của Nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ công. Câu hỏi căn bản là dịch vụ công gì, ở địa bàn nào bắt buộc Nhà nước phải cung cấp. Trên nguyên tắc đó, dịch vụ nào không cần Nhà nước làm cần kiên quyết cắt bỏ, chứ không chỉ là giao “tự chủ”.

Kinh nghiệm thế giới

Thế giới, đặc biệt là các nước phát triển, đã bắt đầu chuyển từ nền hành chính công truyền thống (Public Administration) sang quản lý công mới (New Public Management) từ những năm 1980. Triết lý cốt lõi của nó là một nhà nước mạnh là một nhà nước tinh gọn và hiệu quả.

Nhà nước thay vì đóng vai trò “chèo thuyền” thì chuyển sang vai trò “cầm lái”. Tức là nhà nước, thay vì đứng ra ôm đồm làm mọi việc, nay chỉ tập trung vào việc cốt lõi: “lái thuyền” - tức là điều phối, là lãnh đạo và dẫn dắt.

Còn “chèo thuyền” - tức cung cấp các dịch vụ công trực tiếp - sẽ do khu vực tư đảm nhiệm. Cũng phải thôi, “vừa bế em vừa thổi cơm” thì không thể làm việc gì tốt. Nhà nước chỉ tập trung vào chức năng cốt lõi của nhà nước. Còn chuyện cung cấp dịch vụ thì khu vực tư năng động và hiệu quả có thể làm tốt hơn khu vực công rất nhiều.

Dựa trên triết lý đó, các nhóm cải cách chính yếu đã được thực thi. Thứ nhất, đó là tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước. Ở Úc, hệ thống đường sắt, bưu điện, hàng không... từ chỗ là doanh nghiệp quốc doanh đã được tư nhân hóa trong giai đoạn này.

Thứ hai, thực hiện thuê khoán (contracting-out) các dịch vụ công cho khu vực tư làm. Nhà nước có thể là “chủ đầu tư” - người bỏ tiền ra chi trả cho chi phí dịch vụ công, nhưng người cung cấp dịch vụ (contractors) là các doanh nghiệp tư nhân.

Để tăng hiệu quả, tiết kiệm chi phí, nâng cao chất lượng, các gói thầu cung cấp dịch vụ được đấu thầu công khai; doanh nghiệp nào làm tốt nhất sẽ được xét nhận thầu. Và cuối cùng, dùng cách tiếp cận coi người dân, doanh nghiệp như là khách hàng của hệ thống hành chính.

Các dịch vụ hành chính công được thiết kế để đáp ứng dựa trên nhu cầu của khách hàng (là người dân, doanh nghiệp); dùng các tiêu chí đo đếm sự hài lòng của khách hàng với chất lượng dịch vụ làm thước đo để đánh giá hiệu quả của bộ máy hành chính.

Như vậy, một trong những đặc trưng quan trọng của tiến trình chuyển sang hệ thống quản lý công mới là cải cách dịch vụ công qua hai cách thức.

Thứ nhất, nhà nước rút lui khỏi một số dịch vụ mà tư nhân làm tốt, nhà nước không cần tham gia: tiêu biểu đó là rút khỏi dịch vụ vận tải đường sắt, hàng không, viễn thông, bưu điện... Và thứ hai, nếu vẫn cần nhà nước thì dùng hợp đồng giao khoán, cho khu vực tư tham gia cung cấp dịch vụ.

Mạnh dạn học cái mới

Việt Nam đang chịu áp lực lớn về cải cách khu vực sự nghiệp công - tức là khu vực dịch vụ công, theo ngôn ngữ các nước phát triển, với rất nhiều đặc điểm chung mà các quốc gia phát triển đã trải qua. Do vậy, những bài học cải cách và cách làm hay hoàn toàn có thể được áp dụng.

Trên thực tế, hai lĩnh vực dịch vụ công chiếm số lượng nhân sự nhiều nhất và chi phí lớn nhất ở Việt Nam là dịch vụ giáo dục và y tế. Nhưng chính trong hai khu vực này, năng lực của doanh nghiệp tư ở Việt Nam có thể tham gia rất tốt và giảm tải hiệu quả gánh nặng cho Nhà nước.

Với giáo dục thì đã rõ, hệ thống trường tư từ giáo dục mầm non đến giáo dục đại học ngày càng san sẻ tốt gánh nặng cho hệ thống trường công. Điểm mấu chốt là hệ thống trường nghề cũng cần được tạo điều kiện cho khu vực tư tham gia.

Chỉ khi trường nghề tư được cạnh tranh bình đẳng với trường nghề công trong tiếp cận các gói ngân sách từ chương trình hỗ trợ đào tạo nghề của Nhà nước, hệ thống “đơn vị sự nghiệp” này mới có thể thay đổi.

Trong lĩnh vực y tế, cởi trói cho tư nhân tham gia bình đẳng vào thị trường dịch vụ y tế. Người dân có thể dùng thẻ bảo hiểm để khám ở bệnh viện công cũng như ở bệnh viện tư, trong những gói bảo hiểm khác nhau, điều đó sẽ tạo ra sự cạnh tranh và tạo sự phát triển cho dịch vụ y tế.

Tính đúng, tính đủ chi phí vào giá thành bệnh viện công là mấu chốt ở đây.

Nhóm dịch vụ công thứ ba là dịch vụ liên quan đến nghiên cứu khoa học. Nhóm viên chức chiếm số lượng lớn thứ ba hiện nay là nhóm làm việc trong các viện nghiên cứu hoặc các trường đào tạo của từng bộ ngành.

Hầu hết bộ ngành, mỗi bộ đều có vài viện, trường làm chức năng nghiên cứu khoa học và đào tạo chuyên môn nghề nghiệp dưới các hình thức viện nghiên cứu chiến lược chính sách; viện nghiên cứu khoa học kỹ thuật ngành, trường đào tạo cán bộ ngành...

Đây là nhóm dịch vụ công có thể áp dụng phương thức “contracting out” để nâng cao hiệu quả. Theo đó, cần kiên quyết giải thể phần lớn các viện này. Nhà nước khi cần sử dụng dịch vụ nghiên cứu, đào tạo có thể áp dụng phương thức “giao thầu”.

Theo đó, thực hiện theo cách thức “ra đề bài”, mời thầu nghiên cứu công khai và trả tiền theo kết quả. Cách tiếp cận này có thể giúp cắt giảm được một số lượng lớn đầu mối đơn vị sự nghiệp lẫn biên chế viên chức, đồng thời nâng cao được hiệu quả sử dụng ngân sách cho lĩnh vực nghiên cứu, đào tạo ở các bộ ngành hiện nay.

Tinh giản biên chế phải căn cứ trên tư duy lại, định nghĩa lại về chức năng của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công.

Từ đó kết hợp với đổi mới phương thức cung cấp dịch vụ (thị trường hóa, cho phép tư nhân tham gia cạnh tranh cung cấp các gói thầu dịch vụ công...).

Đó là một khối lượng công việc lớn với nhiều trở lực. Tuy nhiên để phát triển một nhà nước kiến tạo với một nền hành chính tinh gọn, mạnh và hiệu quả, những cải cách mạnh mẽ là không thể không làm.■

(1): Số liệu trích dẫn từ báo cáo của Bộ Nội vụ.

(2): Dẫn theo số liệu tính toán của tác giả Vũ Quang Việt. Xem thêm: http://www.tapchithoidai.org/ThoiDai35/201635_VuQuangViet.pdf.