Luật chờ nghị định, thông tư… tiếp tay cho lợi ích nhóm

Vấn nạn lợi ích nhóm trong xây dựng luật đã tồn tại từ lâu, có dấu hiệu tăng trong mấy năm gần đây, đã nhiều lần được nêu tại các diễn đàn chính trị chính thức nhưng đến giờ vẫn chưa được giải quyết thấu đáo.

Độc quyền lập pháp, lập quy

Việc người được giao trách nhiệm biên soạn văn bản quy phạm pháp luật tìm cách làm cho các điều luật được định hình theo hướng tạo điều kiện thuận lợi cho việc mưu cầu lợi ích của chính mình là việc có thể hiểu được. Lợi dụng vị thế của người soạn thảo, biên tập văn bản quy phạm pháp luật để làm ra luật phục vụ cho nhóm, gia đình, bản thân mình, là hiện tượng ở đâu cũng có.

Cũng như ở Việt Nam, ở hầu hết các nước tiên tiến, sáng kiến làm luật xuất phát từ Chính phủ. Là bởi hệ thống hành pháp chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý kinh tế, xã hội và do đó, cần có luật để thực hiện các chức năng của mình.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2014 công nhận quyền xây dựng dự án luật của tổ chức chính trị - xã hội, ủy ban của Quốc hội, thậm chí cá nhân đại biểu Quốc hội.

Ở các nước, quyền xây dựng và đệ trình dự án luật cũng được thừa nhận cho nhiều chủ thể. Tuy nhiên, trong điều kiện việc làm luật đòi hỏi sự tham gia của nhiều người đạt trình độ chuyên gia, chỉ có các cơ quan thuộc hành pháp, với lực lượng công chức hùng hậu, mới đủ sức đảm nhận.

Cá biệt ở Mỹ, các dự thảo luật do các đại biểu dân cử ngồi tại cơ quan lập pháp xây dựng; cơ quan hành pháp không biên soạn luật. Cách làm luật của Mỹ được lý giải bởi triết lý về quyền con người đặc trưng cho một xã hội có mặt bằng nhận thức cao về tự do cá nhân.

Vấn đề là với cơ chế đang vận hành ở Việt Nam, việc làm luật nằm gọn trong tay cơ quan hành pháp, nơi này soạn luật để Quốc hội thông qua và sau đó ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật (quyền lập quy). Một khi nắm độc quyền soạn luật và hướng dẫn thi hành luật, cơ quan hành pháp có điều kiện bảo vệ lợi ích mình lựa chọn giữa các lợi ích khác biệt.

Thông thường, trong văn bản luật không ai dại gì để lộ ý đồ ưu ái, bảo vệ một lợi ích nào đó một cách rõ ràng, vì dù sao dự án luật phải được đưa ra mổ xẻ, xem xét công khai trước Quốc hội. Nhưng bằng việc xây dựng luật khung với điều khoản "liên thông" theo đó (Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật này) cơ quan hành pháp nắm chắc chìa khóa mở cánh cửa luật hóa việc bảo vệ lợi ích mình theo đuổi.

Việc xây dựng, ban hành các nghị định, thông tư, quyền lập quy trở thành phương tiện để nối dài luật, biến các văn bản lập quy trở thành luật cụ thể. Và thực tế cho thấy chính luật cụ thể này mới thực sự chi phối ứng xử của các chủ thể trong cuộc sống pháp lý.

Thậm chí, trong điều kiện được độc quyền, khi chủ trì xây dựng một dự án luật, các cơ quan hành pháp có thể chủ động giữ lại các vấn đề không muốn (hoặc không tiện) đưa ra thảo luận tại Quốc hội, để tự mình giải quyết trong các nghị định hoặc thông tư hướng dẫn.

Các quy phạm loại này khiến cho nghị định, thông tư không phải là sự nối dài của luật, cũng không phải là luật cụ thể, mà thực sự là một "luật" độc lập, nhưng lại được xây dựng và ban hành theo trình tự lập quy.

Luật cụ thể: được không?

Là sản phẩm của tình trạng độc quyền nên thế liên thông "lập pháp - lập quy" sẽ lộ ra những bất hợp lý của quy trình làm luật một khi tình trạng độc quyền bị phá vỡ. Cứ hình dung: nếu thừa nhận có chủ thể khác được soạn và trực tiếp trình dự án luật cho Quốc hội thì sẽ có những luật được áp dụng trực tiếp sau khi được thông qua và có hiệu lực mà không cần nghị định, thông tư hướng dẫn.

Khi đó, thế liên thông lập pháp - lập quy sẽ tạo ra tình trạng không đồng nhất về thể thức áp dụng pháp luật: các luật do chủ thể khác trình được áp dụng ngay sau khi có hiệu lực; còn các luật do cơ quan hành pháp trình phải chờ thông tư, nghị định hướng dẫn mới áp dụng được vào thực tế cuộc sống.

Để tránh tình trạng không thống nhất và bất hợp lý đó, chỉ có mỗi cách là yêu cầu tất cả các chủ thể soạn luật phải xây dựng dự án luật với các điều khoản thật chi tiết, cụ thể để sau khi luật có hiệu lực thì có thể được áp dụng trực tiếp.

Đây cũng chính là cách làm của các nước tiên tiến: cho dù luật được biên soạn và đệ trình bởi chính phủ, dân biểu hoặc nghị sĩ hay một tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp nào đó, luật được thông qua phải được thi hành kể từ ngày được cơ quan lập pháp ấn định là ngày luật có hiệu lực. Việc chính phủ ban hành nghị định, thông tư chỉ là chỉ đạo ứng xử của con người trong bộ máy hành pháp trong khuôn khổ thi hành luật.

Về phần mình, người dân tiếp nhận, đọc và áp dụng luật theo cách hiểu của chính mình mà không trông đợi, cũng không lệ thuộc vào sự dẫn dắt của nhà chức trách bằng nghị định, thông tư.

Tách bạch công quyền và tư quyền

Việc xây dựng luật với các điều khoản chi tiết được áp dụng trực tiếp còn có tác dụng loại bỏ điều bất hợp lý tồn tại dai dẳng trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Đó là việc dùng nghị định, thông tư của cơ quan hành pháp để ra các quy tắc chi phối quan hệ giữa người và người trong cuộc sống dân sự.

Cụ thể, được giao nhiệm vụ xây dựng các quy định chi tiết về việc thi hành một đạo luật thuộc lĩnh vực luật tư (private law), cơ quan hành pháp dùng nghị định, thông tư đề ra các quy tắc chi phối ứng xử trong quan hệ dân sự giữa các chủ thể. Cách làm luật này khiến cuộc sống dân sự không diễn ra theo ý chí của chủ thể mà theo sự dẫn dắt của cơ quan hành pháp.

Thậm chí khi tòa án giải quyết tranh chấp giữa chủ thể tư cũng áp dụng các nghị định, thông tư của cơ quan hành pháp vì theo họ đó mới là quy định cụ thể. Điều này làm cho tòa án không còn độc lập với cơ quan hành pháp trong xét xử.

Ở các nước tiên tiến, cơ quan hành pháp quản lý xã hội trong vai trò người giữ trật tự. Còn bản thân trật tự đó, về cơ bản, do xã hội tự thiết lập, chứ không phải cơ quan hành pháp tạo ra. Ví dụ điển hình là trật tự tôn ti trong gia đình, trật tự trong các khu vực nghề nghiệp… cơ quan hành pháp chỉ là người bảo đảm duy trì trật tự đó bằng sức mạnh của quyền lực công.

Chẳng hạn, liên quan đến việc hành nghề khám chữa bệnh, chính hội đoàn nghề nghiệp, như hiệp hội y bác sĩ là chủ thể đặt ra bộ điều kiện hành nghề. Các điều kiện này thường được Nhà nước chính thức thừa nhận và ghi vào văn bản luật. Cũng chính hội đoàn nghề nghiệp của y bác sĩ đề ra quy tắc đạo đức nghề nghiệp và tổ chức thực hiện việc chế tài đối với người vi phạm các quy tắc đó.

Tất cả nhằm bảo đảm diện mạo xã hội cao quý và uy tín của người làm nghề y, vốn là lợi ích mà chính hội đoàn nghề nghiệp, người hành nghề y chân chính có động lực để bảo vệ hơn là nhà chức trách. Bộ Y tế hay chính quyền địa phương chỉ là người tạo ra không gian để các chủ thể quan hệ xã hội liên quan ứng xử đúng luật và thể hiện giá trị của mình.

Với vai trò đó, cơ quan hành pháp không đặt ra hệ thống kiểm tra, kiểm soát đối với công việc chuyên môn thực hiện trong các khu vực nghề nghiệp. Điều đó cũng có nghĩa không thể có cơ hội cho các giấy phép con, các đoàn thanh tra, kiểm tra hùng hậu, thực sự là nỗi ám ảnh đối với các doanh nghiệp, các tổ chức nghề nghiệp như đã và đang diễn ra ở Việt Nam.

Nói cách khác, trao quyền tự quản cho các tổ chức nghề nghiệp, các hiệp hội của doanh nghiệp là một trong những biện pháp ngăn chặn nạn cài cắm lợi ích nhóm vào văn bản quy phạm pháp luật.■