Quy hoạch để sống chung với lũ lụt, nắng nóng

Tốc độ đô thị hóa của Việt Nam đang diễn ra rất nhanh với việc mở rộng các đô thị cả về quy mô diện tích lẫn chuyển đổi cơ cấu đất đai và cơ cấu lao động đô thị. Những khu đô thị mới mọc lên cùng lúc với những diễn biến cực đoan của biến đổi khí hậu: ngập lụt đô thị ở TP.HCM, xâm nhập mặn ở Đồng bằng sông Cửu Long, lũ lụt và sạt lở ở các vùng núi, các đợt nắng nóng kéo dài... 

Năm qua, những cơn bão với cuồng phong và mưa dữ dội đã tàn phá rất nhiều khu dân cư, gây ngập lụt ở các đô thị, gây thiệt hại rất nghiêm trọng. Những hiện tượng này chính là các thách thức "một cách hệ thống" đối với cách chúng ta đã và đang "làm" quy hoạch, thiết kế và quản lý không gian đô thị.

"Nhìn trời, nhìn đất, nhìn nước" khi quy hoạch

Trong tư duy quy hoạch truyền thống, mưa nắng vẫn bị xem là "chuyện của trời" nên các đồ án quy hoạch chỉ chú trọng định hướng phát triển không gian, hạ tầng, chức năng sử dụng đất, đầu tư và quản lý xây dựng. Các vấn đề như ngập lụt, xói mòn hay rủi ro thiên tai thường được xử lý thông qua các dự án kỹ thuật. Ở góc độ khoa học đô thị, sự tách rời giữa quy hoạch không gian và quản lý rủi ro thiên tai là một trong những nguyên nhân làm gia tăng rủi ro và thiệt hại đến từ biến đổi khí hậu.

Theo xu hướng quốc tế, các tổ chức như UN-Habitat (Chương trình định cư con người của Liên hợp quốc) và IPCC (Ủy ban Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu) đều nhấn mạnh quy hoạch đô thị hiện đại không thể chỉ hướng đến tăng trưởng và đầu tư phát triển, mà phải xây dựng theo hướng "phát triển có khả năng chống chịu" (resilient development). Đây là cách tiếp cận mới, xem đô thị như một hệ sinh thái động, nơi con người, hạ tầng và thiên nhiên cần được thiết kế để cùng thích ứng với biến đổi khí hậu và chống chịu với thiên tai.

Ở Hà Lan, Nhật Bản hay Singapore, việc lồng ghép rủi ro thiên tai vào quy hoạch được thực hiện ngay từ đầu. Hà Lan có địa hình thấp hơn mặt nước biển nên đã biến vùng trũng thành "cánh đồng nước" để giảm lũ thay vì đắp đê cao. 

Singapore bảo tồn các kênh thoát nước tự nhiên thành "công viên nước" kết hợp hạ tầng xanh trở thành nơi vừa chứa nước lũ, vừa tạo không gian công cộng. Nhật Bản quy định rõ "khu cấm phát triển cư trú" ở các vùng dễ sạt lở và bố trí hệ thống sơ tán, cảnh báo song hành khi quy hoạch dân cư.

Việt Nam có địa hình dốc, bờ biển dài và khí hậu nhiệt đới gió mùa, vậy nên có thể coi thiên tai là điều kiện nền tảng của phát triển đô thị (chứ không phải là biến cố bất thường). Do đó, các đồ án quy hoạch cần tích hợp dữ liệu ngập, triều cường, sạt lở, bão và nước biển dâng vào bản đồ quy hoạch sử dụng đất và hạ tầng kỹ thuật. 

Những khu vực trũng thấp nên được định hướng làm vùng đệm sinh thái, hồ điều hòa, công viên ngập nước, thay vì bị san lấp và bê tông hóa. Tương tự, các đô thị miền Trung và miền núi cần dựa trên bản đồ địa hình - thủy văn để phân bố dân cư theo độ cao an toàn, tránh tập trung ở chân đồi hay ven sông dễ sạt lở. 

Các khu ven biển phải có kịch bản dự phòng cho trú ẩn và cứu hộ khi bão lớn xảy ra. Học theo tư duy quốc tế, quy hoạch Việt Nam cần chuyển từ "chống lại thiên nhiên" sang "quy hoạch để sống cùng thiên nhiên" - nền tảng của một đô thị chống chịu thật sự.

Đô thị chống chịu thiên tai

Từ năm 2013, Đà Nẵng tham gia mạng lưới "100 Resilient Cities" (100 thành phố có khả năng chống chịu) do Quỹ Rockefeller tài trợ đồng thời triển khai dự án Phát triển thành phố bền vững (SCDP) giai đoạn 2013-2020. Dự án này không chỉ đầu tư hạ tầng, mà còn thay đổi tư duy quy hoạch và quản lý đô thị. 

Hơn 400ha vùng lõi trung tâm của Đà Nẵng được cải tạo hệ thống thoát nước, xây dựng hồ điều hòa Thạc Gián - Vĩnh Trung, hồ Công viên 29-3, giảm ngập cho khoảng 300.000 cư dân. Các bản đồ ngập và bản đồ rủi ro khí hậu được xây dựng bằng mô hình thủy văn kết hợp GIS (hệ thống thông tin địa lý), kế hoạch sử dụng đất được tích hợp trực tiếp vào quy hoạch tổng thể thành phố. 

Văn phòng biến đổi khí hậu Đà Nẵng là đơn vị kết nối các sở ngành, trường đại học, viện nghiên cứu và cộng đồng trong việc giám sát, chia sẻ dữ liệu rủi ro. Đơn vị này có trách nhiệm đảm bảo mọi đồ án quy hoạch, dù ở cấp phường hay cấp thành phố, đều được rà soát trên cơ sở dữ liệu thiên tai và khí hậu.

Các khu dân cư được hỗ trợ xây dựng nhà chống bão, nhà nổi, hệ thống thoát hiểm và trạm trú ẩn tạm thời. Khu vực dự án có nhiều "đội cộng đồng ứng phó thiên tai" được huấn luyện để truyền tải cảnh báo sớm, hướng dẫn sơ tán và hỗ trợ phục hồi sau bão. Người dân không còn là "đối tượng dễ tổn thương" mà thành chủ thể trong hệ thống chống chịu đô thị.

Có thể thấy việc tích hợp rủi ro thiên tai vào quy hoạch đô thị cần có dữ liệu khoa học (bản đồ ngập, mô hình gió bão, thủy văn, bản đồ đánh giá rủi ro) làm nền tảng cho mọi quyết định phát triển. Mô hình giảm thiểu rủi ro phải dược tích hợp trong giải pháp quy hoạch tổng thể và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quan trọng hơn là sự tham gia của cộng đồng trong thực thi quy hoạch, chính người dân là người đầu tiên chịu ảnh hưởng và cũng là người đầu tiên có giải pháp thích ứng.

Chính sách phải đi vào cuộc sống

Về quản lý rủi ro thiên tai, Việt Nam đã có định hướng ở cấp độ chính sách: Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh, Chiến lược quốc gia về phòng chống thiên tai. Gần đây, Luật Quy hoạch đô thị (sửa đổi) và Luật Quản lý phát triển đô thị được xây dựng có nhiều lồng ghép các vấn đề môi trường và giảm thiểu rủi ro thiên tai trong quy hoạch. 

Tuy nhiên, để các chính sách đi vào cuộc sống và có thể bảo vệ được tài sản, tính mạng của người dân, doanh nghiệp trong thiên tai, cần tích hợp các chính sách lớn trên vào quy hoạch và có phương pháp cụ thể để thực hiện quy hoạch theo đúng các chiến lược đề ra.

Ban đầu, cần tiến hành đánh giá toàn diện các nguy cơ thiên tai: ngập lụt, xói lở bờ sông, sạt lở đất, bão, nắng nóng cực đoan, nước biển dâng… trước khi xác định hướng phát triển đô thị. Việc này đòi hỏi thu thập dữ liệu địa hình, địa chất, thủy văn, khí tượng và hiện trạng sử dụng đất, kết hợp mô hình hóa trên nền GIS để xác định vùng dễ tổn thương. Đây là bước nền tảng giúp các nhà quy hoạch xác định các khu vực, yếu tố và lĩnh vực với các mức độ rủi ro khác nhau.

Từ bản đồ đánh giá rủi ro, quy hoạch cần cấu trúc không gian đô thị theo nguyên tắc an toàn: tránh phát triển dân cư ở vùng ngập sâu hoặc sạt lở mà chuyển đổi chức năng các khu vực này thành vùng đệm sinh thái, hành lang thoát nước, công viên ngập nước. Các hạng mục hạ tầng trọng yếu như trường học, bệnh viện, trung tâm dữ liệu được ưu tiên bố trí ở những nơi an toàn.

Thông tin về rủi ro thiên tai phải được định lượng và cụ thể hóa trong chỉ tiêu quy hoạch, tiêu chuẩn xây dựng và quy định quản lý đất đai như: cao độ nền tối thiểu, mật độ xây dựng, tỉ lệ thấm nước, thiết kế thoát nước bền vững, vật liệu thích ứng khí hậu. Điều này giúp bảo đảm các đồ án quy hoạch sẽ được triển khai hiệu quả, đầy đủ cơ sở kỹ thuật và khả thi.

Sự tham gia của cộng đồng trong giám sát và thực thi quy hoạch rất quan trọng. Rủi ro thiên tai luôn thay đổi theo biến động khí hậu và sử dụng đất. Vì vậy, cần thiết lập cơ chế giám sát và cập nhật định kỳ bản đồ rủi ro, đồng thời huy động người dân, doanh nghiệp, trường đại học cùng tham gia.

Quy hoạch đô thị tích hợp giảm thiểu rủi ro thiên tai là một thay đổi căn bản trong tư duy quy hoạch và phát triển. Từ chống lũ, chống lụt, chống nắng... quy hoạch chuyển sang hướng thích ứng bằng cách chấp nhận rằng thiên tai, biến đổi khí hậu và đô thị hóa là ba yếu tố đan xen, cần được giải quyết trong cùng một khung tư duy. Một đô thị chống chịu không chỉ chống lại thiên tai, mà còn tự học hỏi, thích nghi và phục hồi nhanh hơn sau mỗi thiên tai. ■