Nâng cấp công nghệ làm luật

Những ngày vừa qua, Quốc hội đã thảo luận rất sôi nổi về nghị quyết tháo gỡ vướng mắc trong thi hành Luật Đất đai 2024. Chỉ sau hơn một năm có hiệu lực, luật này đã có hàng chục văn bản hướng dẫn thi hành, bây giờ lại có cả nghị quyết để "hướng dẫn lại".

Đây không chỉ là câu chuyện của riêng Luật Đất đai. Nhiều đạo luật ở nước ta cũng từng rơi vào tình trạng tương tự: luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư; thông tư chưa kịp đi vào cuộc sống đã phải sửa đổi, bổ sung. Người dân đọc luật thì hiểu một kiểu, văn bản hướng dẫn kiểu khác, còn cán bộ địa phương thì phải mở hàng chục văn bản cùng lúc để tìm cách áp dụng.

Luật khung và một rừng văn bản hướng dẫn

Vì sao luật càng quan trọng thì văn bản hướng dẫn càng nhiều? Do đời sống quá phức tạp? Điều đó đúng, nhưng không phải nguyên nhân chính. Nguyên nhân sâu xa là cách làm luật vẫn theo mô hình cũ, trong khi đời sống, thị trường và công nghệ đang thay đổi quá nhanh. 

Luật thường được thiết kế như một "bản khung", còn rất nhiều nội dung cốt lõi lại giao cho Chính phủ và các bộ "quy định chi tiết". Chỉ cần một đạo luật có vài chục điều khoản giao như vậy, lập tức sẽ phải sinh ra vài chục nghị định, thông tư. Mỗi lần sửa một chi tiết lại phải ban hành thêm một văn bản nữa. Cứ thế, "rừng hướng dẫn" phình to theo cấp số nhân.

Không chỉ vậy, quy trình soạn thảo luật vẫn nặng tính bàn giấy. Với lĩnh vực đất đai, thực tế phức tạp hơn sách vở rất nhiều: mỗi địa phương một mặt bằng giá, một lịch sử sử dụng đất, một hệ thống quy hoạch. Trong khi đó, bản dự thảo luật lại được xây dựng chủ yếu từ báo cáo, hội thảo và ý kiến chuyên gia, chưa dựa đủ trên mô phỏng dữ liệu và thử nghiệm thực tế. 

Vì thế, khi luật đi vào cuộc sống, hàng loạt tình huống mới xuất hiện: tính giá đất thế nào khi giá thị trường biến động nhanh? Phân loại ra sao với những lô đất vừa có nhà ở, vừa có sản xuất kinh doanh? Xử lý thế nào với đất xen kẽ trong các khu dân cư, các dự án treo kéo dài nhiều năm? 

Những câu hỏi như vậy đáng lẽ phải được "test" ngay từ khâu lập pháp, nhưng lại chỉ lộ diện sau khi luật đã có hiệu lực. Hệ quả là cơ quan quản lý buộc phải liên tục ban hành văn bản hướng dẫn để "vá lỗi" và "chữa cháy".

Tất cả những điều đó cho thấy văn bản hướng dẫn quá nhiều không phải vì quản lý kỹ, mà vì kỹ thuật và tư duy lập pháp chưa theo kịp thời đại số.

Luật phải áp dụng được ngay

Muốn thay đổi tình trạng "luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư", chắc chắn phải nâng cấp cả công nghệ làm luật, từ tư duy tới phương pháp.

Trước hết, luật phải được viết sao cho có thể áp dụng ngay, chứ không phải chỉ là "bản khung" rồi đẩy phần khó xuống cho nghị định, thông tư. 

Ở nhiều nước, khi một đạo luật được quốc hội thông qua là lập tức có thể áp dụng để giải quyết phần lớn tình huống ngoài đời: người dân, doanh nghiệp, tòa án, chính quyền địa phương đều dựa thẳng vào luật để hành xử. 

Những gì giao cho chính phủ thường chỉ là chi tiết kỹ thuật: mẫu biểu, quy trình nghiệp vụ, ngưỡng số liệu… Có vẻ Việt Nam đang làm ngược lại: luật càng quan trọng thì càng "treo" nhiều chỗ cho văn bản dưới luật. Hệ quả là người dân không thể dựa vào luật để đoán biết quyền và nghĩa vụ của mình, mà phải chờ thêm một "rừng" văn bản đi kèm.

Bước thứ hai là đưa tư duy lập pháp bước hẳn vào thời đại số. Luật ngày nay không thể chỉ là một tập giấy dày hàng chục trang câu chữ. Luật phải được thiết kế như một "bộ quy tắc có cấu trúc": điều khoản rõ ràng, khái niệm thống nhất, quy trình mạch lạc, mối liên hệ giữa các điều, các luật khác nhau được xác lập ngay từ đầu. 

Khi luật đã có cấu trúc như vậy, hoàn toàn có thể số hóa, để máy tính hỗ trợ tra cứu, đối chiếu và gợi ý cách áp dụng. Hãy hình dung một cán bộ tiếp dân về đất đai: thay vì lật hàng chục văn bản, họ chỉ cần nhập thông tin thửa đất, mục đích sử dụng, quy hoạch… vào hệ thống, và phần mềm sẽ "kéo" đúng điều khoản luật liên quan. 

Muốn làm được điều đó, luật phải "đọc được bằng máy", tức là được chuẩn hóa về thuật ngữ, về logic, về dữ liệu. Khi quy tắc đã sáng ngay trong luật, nhu cầu ban hành thêm nhiều văn bản giải thích sẽ tự nhiên giảm xuống.

Làm luật phải "test" trước khi đưa vào cuộc sống giống như làm ô tô hay phần mềm. Các nước tiên tiến thường mô phỏng và thử nghiệm chính sách trước khi ban hành. Họ dùng dữ liệu thật để chạy thử các kịch bản, kiểu như nếu giá đất thay đổi 20% thì ngân sách bị ảnh hưởng ra sao, bồi thường cho người dân thế nào, dòng vốn đầu tư dịch chuyển ra sao… 

Sau đó, họ chọn phương án tối ưu rồi mới viết vào luật. Nếu ta thử làm điều tương tự với Luật Đất đai - chẳng hạn thí điểm ở 3 - 5 địa phương trong một năm, với đủ vùng đô thị, nông thôn, miền núi - thì rất nhiều "điểm mù" sẽ lộ diện sớm từ quy định giá đất, đến xử lý đất xen cài, đến các tình huống dự án treo… Luật sẽ "chín" hơn ngay từ trong nghị trường, thay vì vừa ban hành xong đã phải vội vã vá bằng hàng trăm văn bản hướng dẫn.

Cuối cùng, cần một bước cải cách mang tính nền tảng hơn là xây dựng một "kho mã lệnh pháp lý quốc gia", nơi các luật cùng nói chung một ngôn ngữ. Hiện nay, hệ thống pháp luật của ta giống như một quần đảo rời rạc: Luật Đất đai là một hòn đảo, Luật Quy hoạch là một hòn đảo khác, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở mỗi nơi một kiểu. Khi các đảo này không khớp với nhau, buộc phải dùng văn bản hướng dẫn để bắc cầu. 

Nếu ngay từ đầu, các luật được thiết kế trên cùng một nền khái niệm, cùng một cấu trúc dữ liệu, cùng một logic quy trình thì cả hệ thống sẽ vận hành trật tự và mạch lạc hơn rất nhiều. Cán bộ địa phương không phải "đi thuyền" từ luật này sang luật khác; doanh nghiệp không phải bối rối giữa những cách hiểu khác nhau; và nhu cầu ra thêm văn bản hướng dẫn để "nối" các luật lại với nhau cũng sẽ giảm đi đáng kể.

Tóm lại, văn bản hướng dẫn nhiều không chỉ là câu chuyện kỹ thuật, mà là hệ quả trực tiếp của tư duy và công nghệ làm luật. Nếu chúng ta vẫn quen với cách nghĩ "luật là khung, chi tiết để dưới luật lo", nếu vẫn soạn thảo chủ yếu trên bàn giấy, ít thử nghiệm, ít chuẩn hóa thì dù có sửa đi sửa lại, hệ thống pháp luật vẫn sẽ nặng nề, phức tạp và khó dự đoán.

Chuẩn hóa luật

Vậy chúng ta phải bắt đầu từ đâu? Nhìn bề ngoài có vẻ phức tạp, nhưng thực ra câu trả lời lại khá rõ ràng.

Trước hết, phải dứt khoát giảm tối đa các điều khoản "giao Chính phủ quy định chi tiết". Mỗi lần giao như vậy là ta tự cắt bớt sức mạnh của chính đạo luật, biến luật thành một cái khung mờ. Khi Quốc hội buộc các cơ quan soạn thảo phải viết rõ hơn, cụ thể hơn, không "đẩy việc khó xuống dưới", chất lượng lập pháp sẽ buộc phải nâng lên một nấc.

Bên cạnh đó, mọi dự thảo luật nên kèm theo một "bản đồ" dữ liệu, thuật ngữ, quy trình ngay từ đầu. Ở đó, tất cả khái niệm được định nghĩa rõ; các loại hồ sơ, thủ tục, thẩm quyền được liệt kê minh bạch; luồng xử lý được mô tả cụ thể. Đây chính là bước trung gian để sau này luật có thể được số hóa, máy có thể "hiểu" và trợ giúp con người trong thực thi.

Cần một bộ phận chuyên trách về kỹ thuật lập pháp, không phải để tranh phần của các ủy ban, mà để hỗ trợ họ. Cơ quan này sẽ làm nhiệm vụ soi chiếu logic, phát hiện mâu thuẫn giữa các luật, kiểm tra tính khả thi, chạy thử các kịch bản. Nói cách khác, họ làm vai trò "kỹ sư hệ thống" cho toàn bộ kiến trúc pháp luật.

Cơ quan chức năng cần chuẩn hóa ngôn ngữ lập pháp - viết giống nhau những gì giống nhau, dùng cùng một khái niệm cho cùng một đối tượng. Một khi ngôn ngữ được chuẩn hóa, pháp luật sẽ bớt "đa nghĩa", tòa án bớt phải suy luận, còn người dân thì đọc luật thấy ngay mình được làm gì.

Cuối cùng, thử nghiệm chính sách trước khi áp dụng trên toàn quốc cần được coi là nguyên tắc, không phải ngoại lệ. Thí điểm ở một vài địa phương, với dữ liệu thật, con người thật, xung đột lợi ích thật - đó là cách an toàn nhất để bảo đảm rằng khi luật áp dụng rộng rãi, cả hệ thống không bị "sốc".

Những thay đổi này không đòi hỏi chi phí khổng lồ, nhưng lợi ích lại vô cùng lớn: luật rõ ràng hơn, doanh nghiệp yên tâm hơn, cán bộ bớt lúng túng hơn, người dân bớt gánh nặng thủ tục hơn. Và quan trọng hơn, đó là bước đi cần thiết để Việt Nam bước vào một giai đoạn phát triển mới, nơi luật pháp không chỉ là công cụ quản lý, mà trở thành nền tảng của niềm tin, trật tự và sáng tạo.