​Tư nhân hóa và những nỗi sợ

Các đề xuất thí điểm nhượng quyền khai thác sân bay mới nêu đã thu hút sự chú ý của khu vực tư nhân (Trong ảnh: sảnh chờ sân bay Tân Sơn Nhất) - Ảnh: Hữu Khoa

Cựu thủ tướng Anh Tony Blair - người đang giữ vai trò cố vấn cho Chính phủ Việt Nam từ năm 2013 - gần đây đã có một phát biểu thú vị trước hội thảo do Bộ Kế hoạch và đầu tư tổ chức liên quan việc cải cách doanh nghiệp nhà nước (DNNN).

Theo ông, “cải cách mà không có chống đối thì là kém, sự chống đối là đương nhiên và quá trình cải cách cần phải vượt qua”.

Phát biểu của ông thú vị ở chỗ phủ nhận câu chuyện đồng thuận trong cải cách và đề cao tính quyết đoán của những người lãnh đạo quá trình này. Nó cũng thú vị về mặt thời điểm.

Trong những ngày này, ở Việt Nam đang có một cuộc tranh luận sôi nổi về việc bán các tài sản nhà nước trong lĩnh vực hạ tầng cũng như việc tư nhân hóa triệt để (theo nghĩa Nhà nước bán hết hoặc gần hết sở hữu của mình) một số DNNN trong lĩnh vực hạ tầng.

Cuộc tranh luận này xuất phát từ một số giao dịch tiềm năng lớn. Hồi đầu tháng 3 vừa qua là chuyện Tập đoàn Vingroup đề xuất mua 80% cổ phần tại Công ty cổ phần Cảng Hải Phòng và 80% tại Công ty TNHH một thành viên Cảng Sài Gòn.

Trước đó, hồi đầu tháng 2 là việc Bộ Giao thông vận tải muốn thí điểm nhượng quyền khai thác sân bay Phú Quốc và một phần nhà ga Nội Bài để lấy vốn đầu tư các dự án sân bay khác (và ngay lập tức đã có Vietjet Air và Vietnam Airlines ngỏ ý muốn mua).

Trước nữa, trong tháng 1, Tập đoàn T&T của ông Đỗ Quang Hiển (chủ tịch Ngân hàng SHB) có đề nghị mua lại toàn bộ 100% sở hữu nhà nước tại cảng Quảng Ninh và Quỹ đầu tư Vietnam - Oman (viết tắt là VOI) được chấp thuận về mặt chủ trương để mua tối đa 29,68% cảng Hải Phòng từ tay Vinalines.

Đó là chưa kể cuối tháng 2, đầu tháng 3, Bộ Giao thông vận tải còn quyết liệt muốn bán tới năm dự án đường cao tốc gồm Nội Bài - Lào Cai, Cầu Giẽ - Ninh Bình, Bến Lức - Long Thành, TP.HCM - Long Thành - Dầu Giây và Đà Nẵng - Quảng Ngãi. Nói như Bộ trưởng Đinh La Thăng thì “không có công trình nào là không thể xã hội hóa được” và dự án nào bán được, giá hợp lý thì bán luôn, nếu bán cả dự án khó thì chia nhỏ ra để bán.

Nhìn rộng ra, quá trình tư nhân hóa, gọi nhẹ đi là cổ phần hóa, hoặc nhẹ hơn nữa là xã hội hóa không dừng lại trong lĩnh vực kinh tế truyền thống mà đang lan ra nhiều lĩnh vực “nhạy cảm” khác, không chỉ có hạ tầng mà thậm chí còn cả y tế hay giáo dục.

Lý do là, trong lĩnh vực giáo dục chẳng hạn, nguồn thu ngân sách bị thu hẹp, gánh nặng chi cho giáo dục ngày càng nặng nề, Chính phủ đã có chủ trương xã hội hóa từ nhiều năm nay. Hàng loạt địa phương từ Hà Tĩnh, Quy Nhơn, Nha Trang, Ninh Thuận đến Long An, Sóc Trăng, Rạch Giá đã thực hiện chuyển đổi nhiều trường phổ thông công lập hoặc bán công thành trường tư thục.

Sắp tới, với bước khởi điểm là giao các đơn vị sự nghiệp này tự chủ tài chính, việc cổ phần hóa nhiều khả năng sẽ lan dần sang nhóm hệ thống các bệnh viện, các trường đại học và cao đẳng công lập.

Những nỗi sợ vô hình

Nếu câu chuyện cổ phần hóa các DNNN hoạt động trong lĩnh vực truyền thống gần như có được sự đồng thuận trong xã hội, thì làn sóng mới lại vấp phải nhiều ý kiến trái chiều, thậm chí đến từ những người trước nay vốn ủng hộ quá trình này.

Tựu trung, có thể gọi tên bốn “nỗi sợ” chính khiến nhiều người hoài nghi hoặc phản đối.

Đầu tiên là câu chuyện bán rẻ - bán đắt. Việc định giá để có “giá hợp lý” (fair price) đối với các doanh nghiệp đã niêm yết vốn dĩ khó (vì nó tùy thuộc vào điều kiện thị trường và hàng loạt biến động ngắn hạn), việc định giá các tài sản hoặc các giá trị các DNNN đang sở hữu còn khó hơn nhiều lần.

Lý do là thông thường các DNNN làm ăn kém hiệu quả, vì vậy đánh giá giá trị của chúng dựa vào số liệu kinh doanh trong quá khứ sẽ không chính xác. Nếu định giá dựa vào các dự phóng tương lai sau khi chuyển sang tay tư nhân thì lại càng khó chính xác. Vì thế, việc bán tài sản hoặc tư nhân hóa thường được dựa vào việc đấu thầu công khai.

Thế nhưng việc đấu thầu công khai khi bán các DNNN lớn, hoặc các tài sản giá trị lớn của Nhà nước cũng khó ở chỗ không nhiều nhà đầu tư tư nhân có khả năng tài chính để mua. Một cuộc đấu giá sẽ chẳng có mấy giá trị nếu như chỉ có vài đối tượng tham gia, nhất là các đối tượng này lại... nghèo tiền mặt.

Đây là một tình huống rất thực tế ở Việt Nam. Phần lớn các doanh nghiệp tư nhân Việt Nam còn nhỏ bé và không có nhiều tiền để mua các khối tài sản lớn. Điều này làm cho tính cạnh tranh của các cuộc đấu giá không cao. Đó là chưa kể trong một số trường hợp thậm chí còn không qua đấu thầu.

Thứ hai là nỗi sợ tài sản rơi vào tay các nước không thân thiện. Sẽ không mấy người quan tâm nếu nhà đầu tư nước ngoài muốn mua một DNNN trong lĩnh vực phân bón đến từ đâu, vì phân bón không liên quan gì mấy đến an ninh quốc gia (trừ khi họ kiểm soát cả thị trường phân bón).

Thế nhưng các cơ sở hạ tầng quan trọng như cảng biển, sân bay, đường cao tốc, các vùng mỏ hoặc lâm trường lớn, hay thậm chí các cơ sở giáo dục - đào tạo thường làm nhiều người lo ngại nếu rơi vào tay các nhà đầu tư đến từ các quốc gia không thân thiện. Quan ngại này không phải không có cơ sở, nhất là trong những giai đoạn nhạy cảm về mặt ngoại giao.

Vì thế, dư luận nói chung thường thích nguồn tiền đến từ trong nước hoặc đến từ các nước phát triển phương Tây có quan hệ thân thiện với Việt Nam. Vấn đề khó ở chỗ các rủi ro chính sách (regulation risk) tại Việt Nam là lớn, đặc biệt trong các lĩnh vực chịu kiểm soát chặt của Nhà nước như hạ tầng, vì thế khó thuyết phục phương Tây đầu tư.

Trong khi nguồn tiền trong nước không nhiều và nguồn tiền từ các nước không thân thiện lại dồi dào, đây thật sự là vấn đề không mấy dễ chịu và khó tránh.

Thứ ba là nỗi sợ tư nhân lũng đoạn. Các tài sản liên quan đến hạ tầng thường có tính độc quyền cao, tức là khách hàng ít có lựa chọn khác. Vì thế, không ít người lo ngại khi rơi vào tay tư nhân giá cả sẽ tăng đột biến, gây bất lợi cho người tiêu dùng.

Đó là chưa kể không chắc khu vực tư nhân ở Việt Nam, vốn hết sức non trẻ trong lĩnh vực hạ tầng, có thể khai thác một cách hiệu quả các tài sản này.

Bên cạnh đó, viễn cảnh một vài tập đoàn tư nhân vượt lên trở thành những doanh nghiệp kếch sù và đa ngành theo kiểu Chaebol của Hàn Quốc cũng không phải là một viễn cảnh vui vẻ gì với nhiều người Việt Nam, đặc biệt là việc các tập đoàn này vượt lên lại thông qua các giao dịch mua lại tài sản nhà nước với giá hời.

Ở đây có một thế tiến thoái lưỡng nan, đó là nếu không phải tập đoàn lớn thì không thể có nguồn lực tài chính để mua, mà nếu tập đoàn lớn mua thì họ sẽ còn trở nên lớn nữa.

Điểm thứ tư không kém quan trọng là nỗi sợ chệch hướng xã hội chủ nghĩa. Điều này được hiểu trên cả hai nghĩa - sự kiểm soát của kinh tế nhà nước và khả năng đảm bảo phúc lợi xã hội của Nhà nước.

Ở góc độ thứ nhất, nếu việc tư nhân hóa các công ty “vô hình” ít làm người ta lo ngại thì việc bán các tài sản mang tính biểu tượng (thí dụ một phần nhà ga Nội Bài) rõ ràng khiến nhiều người vốn vẫn tin tưởng vào vai trò dẫn dắt (hoặc chủ đạo) của kinh tế nhà nước phải giật mình.

Ở góc độ thứ hai, việc bán các tài sản hạ tầng, hay việc xã hội hóa các mảng vốn trước giờ được bao cấp như y tế, giáo dục cũng làm nhiều người lo sợ rằng dân chúng sẽ không còn được hưởng các dịch vụ thiết yếu này với giá rẻ như trước. Và vì thế nhiều người sẽ mất cơ hội thụ hưởng các dịch vụ thiết yếu này.

Điều đó, nếu xảy ra, sẽ trực tiếp làm xói mòn một trong những giá trị cốt lõi của chủ nghĩa xã hội - đó là bảo đảm sự bình đẳng.

Không thể không làm?

Các nỗi sợ này là có cơ sở, vì chúng không phải là vô hình. Nên những tiếng nói phản biện dù đứng trên lập trường nào cũng đều đáng trân trọng. Thế nhưng đặt vấn đề ngược lại, sẽ có hai câu hỏi hết sức quan trọng. Thứ nhất là có tránh được việc phải tư nhân hóa hay không? Và thứ hai, nếu không tránh được thì có cách gì để những nỗi lo trên biến mất?

Từ câu hỏi thứ nhất, phải nhìn thẳng vào sự thật là Nhà nước hầu như không có lựa chọn nào ngoài việc phải tư nhân hóa hay xã hội hóa. Từ nhiều năm trở lại đây, Việt Nam luôn thâm hụt ngân sách với con số tuyệt đối (tính bằng đồng) và tương đối (tính bằng tỉ lệ phần trăm so với GDP) ngày càng lớn. 

Mức trần thâm hụt mà Quốc hội cho phép là 5,3% GDP, nhưng theo nhiều nguồn phân tích thì con số thực tế cao hơn. Thí dụ ADB ước tính thâm hụt ngân sách năm 2013 của Việt Nam là 5,5%, chưa kể các khoản chi ngoài ngân sách lớn mà theo tổ chức này là khó ước tính vì thông tin không minh bạch.

Vì thâm hụt liên tục nhiều năm và với quy mô ngày càng lớn, tình trạng nợ công đang ngày càng rơi vào thế bế tắc trừ khi có giải pháp triệt để. Tổng dư nợ công năm 2013 là 54,2% nhưng sang năm 2014 đã thành 60,3% (tăng 6,1% trong một năm). Nếu không có các biện pháp cấp cứu mạnh mẽ, tỉ lệ này sẽ vượt ngưỡng cho phép 65% trong một vài năm tới.

Chính vì thế, khả năng đầu tư mạnh vào hạ tầng bằng vốn của Nhà nước xem ra bất khả thi. Tương tự, câu chuyện bao cấp các lĩnh vực phúc lợi truyền thống như y tế và giáo dục cũng không còn trong khả năng chi trả của ngân sách nhà nước như trước đây.

Trong bối cảnh đó, việc xã hội hóa là việc bất đắc dĩ phải làm, và câu chuyện bán các tài sản hạ tầng đang có để có tiền xây hạ tầng mới là việc làm khôn ngoan.

Liên quan đến câu hỏi thứ hai, thật ra các nỗi sợ trên đều có thể ngăn chặn được ở mức độ nhất định (có thể không hoàn toàn triệt để) bằng các chính sách thích hợp.

Thí dụ câu chuyện giá rẻ - giá đắt, Việt Nam có thể làm với lộ trình vừa phải lúc đầu để kiểm tra khả năng hấp thụ của thị trường đối với các tài sản này. Việc chào bán nên được chuẩn bị kỹ và mở rộng ra cho các bên mua tiềm năng ở nước ngoài (không thể làm quá gấp gáp vì các nhà đầu tư thận trọng nước ngoài cần nhiều thời gian để khảo sát và tính toán trước khi quyết định).

Nhà nước cũng có thể thuê các hãng tư vấn mua bán sáp nhập chuyên nghiệp để giúp bán với giá cao nhất có thể.

Câu chuyện về nguồn gốc của nguồn tiền đầu tư tuy quan trọng nhưng cũng khó kiểm soát trong một thị trường tài chính toàn cầu như hiện nay, khi các nhà đầu tư có thể dùng đủ loại công cụ tài chính để giấu nguồn gốc nguồn tiền thật sự cũng như dễ dàng mua đi bán lại ở nước ngoài mà Việt Nam không làm gì được.

Vì thế, vấn đề cần thiết là việc quản lý và giám sát hoạt động của các doanh nghiệp này cũng như có hành động thích hợp, kịp thời để đảm bảo họ tuân thủ pháp luật và an ninh quốc gia của Việt Nam dù họ là nhà đầu tư đến từ đâu, chứ không phải chạy theo kiểm soát nguồn gốc nguồn tiền (cái mà dù muốn cũng không làm được).

Câu chuyện về lũng đoạn của doanh nghiệp cũng tương tự. Nhà nước hoàn toàn có thể kiểm soát bằng các chính sách liên quan đến cạnh tranh, chống độc quyền và điều tiết thị trường. Trên thực tế thì Việt Nam vẫn thực hiện việc điều tiết này trong lĩnh vực hạ tầng, thí dụ áp trần giá phí cầu, phà hoặc đường bộ, chứ không phải giao quyền tự quyết các loại phí này cho doanh nghiệp.

Cuối cùng, câu chuyện về định hướng xã hội chủ nghĩa. Như Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng nói gần đây, “tất cả phải đi vào kinh tế thị trường và đã là thị trường thì phải thực hiện đầy đủ các quy luật của kinh tế thị trường”.

Vì thế câu chuyện DNNN kiểm soát hoặc chi phối nền kinh tế (đặc biệt là một cách khiên cưỡng thông qua bao cấp) chắc chắn sẽ không còn thích hợp nữa. Vấn đề còn lại là bình đẳng và phúc lợi cũng có thể được giải quyết bằng các cơ chế tài trợ trực tiếp thích hợp giống như phương Tây vẫn đang làm.