Địa phương liên tục 'xin ý kiến': tại 'anh' hay tại 'ả'?

Luật "đá" luật, địa phương phải xin ý kiến

Ở nhiều nước, việc các cơ quan cấp trên ban hành hướng dẫn (guidance) chi tiết cho các địa phương hoặc cơ quan cấp dưới khá phổ biến. Ở Việt Nam, do đặc trưng xây dựng pháp luật và chính sách, nhu cầu này càng lớn.

Để tránh tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư hướng dẫn tồn tại dai dẳng trước đây, nay cơ quan xây dựng dự thảo luật thường trình kèm theo bản dự thảo nghị định hướng dẫn để Quốc hội và các cơ quan thẩm định luật dễ dàng hình dung.

Nhưng điều này cũng chưa lấp hết những lỗ hổng "thiếu" văn bản hướng dẫn thi hành. Điển hình là Luật Kinh doanh bảo hiểm 2022 có hiệu lực từ 1-1-2023, nhưng nay nhiều điều khoản vẫn đang chờ Chính phủ và Bộ Tài chính ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết. Vậy nên những lùm xùm quanh chuyện bảo hiểm nhân thọ, bảo hiểm sức khỏe, bảo hiểm liên kết với ngân hàng… chưa thể có câu trả lời rạch ròi ở thời điểm này.

Ngược lại, rất nhiều trường hợp văn bản hướng dẫn lại rối rắm mâu thuẫn, không ai áp dụng nổi. Ví dụ, nghị định 02 năm 2022 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Kinh doanh bất động sản đưa 8 mẫu hợp đồng yêu cầu doanh nghiệp kinh doanh bất động sản phải tuân thủ. 

Nhưng Bộ Công thương đang quản lý việc đăng ký hợp đồng mẫu trong mua bán căn hộ chung cư. Rồi Bộ luật Dân sự quy định quy chế sử dụng hợp đồng "mẫu" do một bên dự thảo và đưa ra để bên kia ký. Trước ngần ấy quy định, ứng xử với 8 mẫu hợp đồng trong nghị định 02 theo phương án nào, địa phương mà không hỏi các bộ chuyên môn thì cũng không biết đường nào.

Nhu cầu hỏi, xin ý kiến chỉ đạo còn lớn hơn khi địa phương "phát hiện" nội dung quy định chi tiết, hướng dẫn khác với luật. Luật Doanh nghiệp lâu nay giới hạn việc quy định chi tiết để tránh thông qua đó đặt thêm điều kiện kinh doanh. Nhưng theo báo cáo Dòng chảy pháp luật kinh doanh năm 2021 của VCCI, tình trạng quy định điều kiện kinh doanh mới, "ẩn" trong các nội dung hướng dẫn thi hành vẫn còn.

Một ví dụ khác là Luật Đất đai năm 2013 quy định việc quyết định bảng giá đất và giá đất cụ thể thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, không đề cập đến việc ủy quyền, cũng không quy định Chính phủ hướng dẫn về vấn đề này. Nhưng đầu năm, Chính phủ lại ban hành nghị quyết 73/NQ-CP cho phép UBND cấp tỉnh ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể.

Khi soạn thảo Luật Đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã rà soát 88 luật có nội dung quy định liên quan đến vấn đề đất đai, trong đó xác định có 22 luật, bộ luật có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn với Luật Đất đai. Bộ Xây dựng chủ trì xây dựng dự thảo Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản cũng đã thực hiện rà soát 84 văn bản và phát hiện 12 nội dung quy định mâu thuẫn, chồng chéo và 24 nội dung quy định bất cập, không phù hợp với thực tiễn.

Chủ động trong quản lý, điều hành

Bộ Kế hoạch & Đầu tư chỉ là một trong số rất nhiều "đầu mối", nhưng trong một năm UBND TP.HCM phải dùng đến 584 văn bản để hỏi thì con số này quả thật nói lên nhiều bất ổn. Chủ tịch UBND TP.HCM đã phản hồi về lý do hỏi nhiều, mà cơ bản vẫn cứ là luật này khác luật kia, hoặc vấn đề phát sinh không có trong luật, đặc biệt là trả lời của bộ "có rất nhiều nội dung trả lời không rõ, căn cứ vào trả lời cũng không biết sao làm".

Tuy vậy, vấn đề quan trọng hơn là sửa chữa điều này ra sao.

Một trong những yêu cầu của việc "làm tốt hơn" trong hành chính nhà nước là tính chủ động của địa phương và cơ quan quản lý cơ sở. Nếu các địa phương và cơ sở thiếu chủ động, công việc có thể bị ách vì… phải chờ hướng dẫn, trả lời hoặc chỉ đạo của cấp trên, cơ quan chuyên môn. Thực tế đã có nhiều vụ việc, dự án "nằm" chờ hướng dẫn, hỏi ý kiến từ năm này qua năm khác mà chưa biết khi nào có kết quả giải quyết cuối cùng.

Yêu cầu này đặt ra nhằm giảm thiểu đặc trưng "quan liêu" của hành chính công, giảm các vụ việc thuộc thẩm quyền của địa phương nhưng vẫn phải chờ ý kiến của trung ương. Trong nền kinh tế thị trường năng động, tốc độ biến chuyển nhanh, các tình huống quản lý ngày càng đa dạng, gắn với đặc thù của địa phương thì càng cần địa phương phải chủ động, sáng tạo trong áp dụng pháp luật.

Xa hơn, đánh giá mức độ phục vụ cư dân và khả năng thúc đẩy cỗ máy kinh tế vận hành trôi chảy chính là những tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Để làm được điều đó, cả cơ quan trung ương và địa phương phải "về cùng một đội", và hỏi - đáp chỉ là nghiệp vụ mang tính nội bộ. Ngoài số lượng văn bản hỏi quá lớn (có thể có những câu hỏi thừa vì quy định đã rõ), cần bàn đến chất lượng của nội dung trả lời, hướng dẫn hay chỉ đạo.

Theo báo cáo Dòng chảy pháp luật kinh doanh năm 2021 của VCCI, tình trạng nội dung công văn trả lời chưa rõ ràng, chưa chính xác, chưa đáp ứng nhu cầu, thậm chí chưa thống nhất giữa các cơ quan quản lý vẫn còn (trang 60-61). Thực tế, khó có thể phủ nhận nỗi lo "trách nhiệm" của cả bên hỏi lẫn bên trả lời. Cơ quan ban hành chính sách đối diện trách nhiệm giải trình, cơ quan thực thi chính sách, chấp hành và thừa hành thì sợ làm sai.

Muốn địa phương chủ động sáng tạo, phải cho họ không gian hoạt động, tức pháp luật phải như hành lang chứ không phải là những chỉ dẫn duy nhất không thể làm sai. Đó là chưa kể một quy định nhưng có cách hiểu khác nhau hoặc một vấn đề nhưng các quy định khác nhau dẫn đến kết quả xử lý khác nhau. Cho nên, đấu tranh để tránh "sai" cũng cần phải được thay đổi, có tiếp cận đúng. Nên lấy mục tiêu, hiệu quả của hoạt động quản lý làm cơ sở để đo lường, và nên lấy yếu tố phi tư lợi để đánh giá, và mục đích cuối cùng của quản lý hành chính là thúc đẩy bộ máy vận hành trơn tru.

Gánh nặng chi phí tuân thủ

Chi phí thực thi chính sách là một căn cứ để đong đếm hiệu quả của việc tạo dựng hay duy trì một chính sách nào đó. Trong quy trình ban hành luật có báo cáo đánh giá chi phí thực hiện trong quá trình thẩm tra. 

Tuy nhiên, nội dung đánh giá chi phí tuân thủ đa số được thực hiện rất sơ sài, chỉ đơn giản liệt kê các loại thủ tục có liên quan đến dự luật, đếm số ngày để thực hiện và chi phí về phí, lệ phí… nếu có. 

Tất nhiên các khoản chi phí về nhân lực, chi phí đầu tư, chi phí rủi ro, thậm chí nhiều loại chi phí "ẩn", chi phí "chìm" khác đều bị bỏ qua. Còn chi phí chờ hướng dẫn hay chi phí chờ trả lời thì không bao giờ được đề cập. Vì vậy, chi phí tuân thủ pháp luật trong thực tế "nặng" hơn nhiều lần so với dự liệu trong báo cáo thẩm tra hay trong dự án xây dựng luật.

Đó là chưa nói đến chi phí tuân thủ các quy định dưới luật. Nhiều văn bản và quy định được ban hành thiếu vắng cả phần việc tính toán chi phí tuân thủ. Trong khi đó, theo thống kê của Chính phủ, trong giai đoạn 2016-2020, số lượng thông tư chiếm hơn 68% tổng số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Thậm chí, có văn bản luật còn có tới 70 thông tư hướng dẫn. Để thực hiện các nội dung quy định đó, chi phí tuân thủ là không nhỏ. ■