Mô hình BOT và chuyện phân bổ rủi ro

Quá trình công nghiệp hóa diễn ra nhanh chóng ở Việt Nam đã dẫn tới nhu cầu rất cao về cơ sở hạ tầng quy mô lớn, đòi hỏi nguồn vốn mạnh, công nghệ tiên tiến và quản lý hiệu quả - những điều Nhà nước khó đáp ứng được.

 Bức tranh sáng tối

Đó là lý do cho mô hình “xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT)” ra đời với sự tham gia của khu vực tư nhân. Kể từ dự án BOT đầu tiên là cầu Cỏ May trên quốc lộ 51 năm 1999, tính đến năm 2020, cả nước đã có khoảng 62 dự án BOT giao thông với tổng mức đầu tư gần 190.000 tỉ đồng.

Nhìn chung, mô hình BOT đã dần trở thành một trong những cách tiếp cận tài chính quan trọng nhất để giảm bớt gánh nặng của chính phủ. 

Mô hình này đã ảnh hưởng sâu sắc đến diện mạo phát triển hạ tầng giao thông của Việt Nam, góp phần quan trọng đưa tổng vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông lên 5,7% GDP - mức cao hàng đầu khu vực. 

Thái Lan chẳng hạn, có mức đầu tư khoảng 4% GDP, nhưng cũng cần lưu ý rằng hạ tầng của Thái Lan đã phát triển hơn Việt Nam rất nhiều. Một so sánh gần hơn là Philippines, 5%.

Một số dự án BOT không chỉ mang lại hiệu quả kinh tế tích cực, mà còn có vai trò xã hội rộng lớn và tạo thêm lợi thế thu hút dòng vốn FDI, như cầu Phú Mỹ kết nối vào cảng Cát Lái, dự án cải tạo xa lộ Hà Nội, cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, cao tốc Hạ Long - Hải Phòng...

Nhưng vẫn còn quá nhiều dự án không thành công và gây tranh cãi vì tính phù hợp, chất lượng công trình, lợi ích của người dân thụ hưởng, khả năng thu hồi vốn của chủ đầu tư..., điển hình là tranh chấp về mức phí và sự hợp lý của BOT tuyến tránh Cai Lậy hay mới đây là tại đường chuyên dụng khu vực mỏ đá Tân Cảng (Đồng Nai) và BOT Trường Thịnh ở Quảng Trị.

Có một thực tế là các chủ đầu tư BOT thường tính toán không đúng hiệu quả kinh doanh, thổi phồng chi phí đầu tư để được kéo dài thời gian thu phí. 

Dự án BOT cầu Đồng Nai từng được Kiểm toán Nhà nước kiến nghị giảm thời gian thu phí còn hơn 7 năm, thay vì đến hơn 18 năm như trong hợp đồng vì nhà đầu tư tính sai lưu lượng xe và xác định sai tổng mức đầu tư.

Bản thân các ngân hàng cũng liên lụy một khi dự án BOT không thu hồi được vốn đầu tư như dự tính. Mới đây, khoản tín dụng hơn 10.000 tỉ đồng để đầu tư dự án BOT hầm đường bộ qua đèo Cả có nguy cơ trở thành nợ xấu. 

Trái với kỳ vọng của cả nhà đầu tư và Nhà nước, quá trình triển khai dự án đã phát sinh nhiều rủi ro ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả tài chính như thay đổi phương án thu phí, lưu lượng xe không đạt như dự tính, thay đổi về quy hoạch liên kết vùng...

Thống kê công bố mới đây của Ngân hàng Nhà nước cho thấy đến năm 2020, cả nước có khoảng 50 dự án BOT giao thông đã hoàn thành, đi vào khai thác, nhưng doanh thu không đạt như phương án tài chính ban đầu, với dư nợ hơn 64.000 tỉ đồng, có nguy cơ phải cơ cấu nợ, chuyển nhóm nợ và tăng trích lập dự phòng. 

Có thể thấy vòng luẩn quẩn tranh cãi về quyền lợi giữa chủ đầu tư - Nhà nước - người dân - ngân hàng trong các dự án BOT vẫn còn quá nhiều nút thắt khó gỡ.

 BOT không phải chiếc đũa thần

Việc lựa chọn BOT làm công cụ quan trọng để thúc đẩy phát triển hạ tầng là không sai, vấn đề nằm ở khâu lên ý tưởng triển khai và sàng lọc lựa chọn nhà đầu tư.

Nghiên cứu các mô hình BOT tại Trung Quốc và châu Á, các tác giả Jiaju Yang, Tahair Nissar và Guru Prakash Prabhakar nhận thấy yếu tố sống còn để các dự án BOT thành công là vấn đề phân phối rủi ro.

Do tính chất của dự án BOT là thời gian triển khai kéo dài, những mối quan hệ phức tạp, nhiều rủi ro khác nhau sẽ xuất hiện, đe dọa các bên có lợi ích liên quan, nêu ra bài toán lớn về quản lý rủi ro - không chỉ từ phía nhà đầu tư mà từ cả Nhà nước. 

Các tác giả đã tìm hiểu một dự án BOT cụ thể ở Trung Quốc và thấy rằng dự án bao gồm mạng lưới quan hệ rất phức tạp với nhà thầu, cơ quan công quyền, nhà cung cấp, người cho vay, nhà điều hành, người dân... 

Độ tin cậy của từng đối tượng có lợi ích trong tập hợp đó là rất quan trọng để dàn xếp những khúc mắc nảy sinh. Ngoài ra, một hệ thống quản lý rủi ro hợp lý trở thành yếu tố quyết định với sự thành công của các dự án BOT Trung Quốc.

Thời gian kéo dài có khi tới vài chục năm của các dự án BOT khiến mỗi giai đoạn, từ đấu thầu, cấp vốn, xây dựng, đến vận hành, chuyển giao đều có những rủi ro đặc thù. Để phân bổ rủi ro hiệu quả, những người khởi xướng dự án phải lường trước các kịch bản. 

Ngoài ra, bảo lãnh của chính phủ được đánh giá là yếu tố quyết định thành bại của dự án. Một ví dụ: Chính quyền siêu đô thị Thượng Hải đưa ra 6 bảo lãnh rõ ràng, không thay đổi cho các nhà phát triển dự án hạ tầng tư nhân, điều giúp tạo ra một cơ chế đủ hấp dẫn nguồn vốn xã hội.

Nghiên cứu cũng nhìn ở hướng ngược lại, khi một số nước đang phát triển không nhận ra tầm quan trọng của các bảo lãnh chính phủ trong dự án BOT. 

 

 Nghiên cứu tình huống là dự án BOT nhà máy điện hạt nhân Akkuyu ở Thổ Nhĩ Kỳ. Việc chính quyền địa phương không công khai chính sách và biểu phí tiền điện kịp thời đã đe dọa tính khả khi tài chính của dự án.

Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), chỉ 10% cơ sở hạ tầng của Việt Nam được tài trợ bởi khu vực tư nhân - thấp hơn hẳn so với nhiều nước có thu nhập trung bình khác ở châu Á, đồng nghĩa các dự án hợp tác công tư kiểu BOT ở Việt Nam không phải là quá nhiều, mà thực ra là quá ít. 

Đây đã mãi là một bài toán dai dẳng với kinh tế Việt Nam: thiếu những thứ cần và thừa những thứ không cần. Câu hỏi quyết định vẫn là việc Nhà nước có thể tạo ra một môi trường pháp lý và quản lý lành mạnh, công bằng và minh bạch cho các nhà đầu tư hay không. ■