Sắp xếp lại đơn vị hành chính: để Mỹ Tho, Đà Lạt không trở thành phường, xã

TTCT - Đơn vị hành chính dưới tỉnh ở các nước đa dạng từ thành phố, thị trấn, đặc khu… chứ không chỉ có phường xã.

Qua ba kết luận của Bộ Chính trị (số 126, 127 và 130) về chủ trương sắp xếp, tổ chức lại chính quyền địa phương, có thể hiểu việc không tổ chức chính quyền cấp huyện đã là một chủ trương nhất quán và không thể có ngoại lệ. Điều này cũng dễ hiểu bởi nếu áp dụng ngoại lệ tràn lan, một mặt sẽ phá vỡ tính thống nhất của hệ thống pháp luật, mặt khác lại tạo ra sự "xé rào" ngay trong chính sách và pháp luật.

Chính quyền cấp cơ sở đâu chỉ có xã, phường

Để thực hiện chủ trương này, nước ta phải sửa Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025. Điều 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phương dự kiến sửa đổi thành: đơn vị hành chính của nước ta gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) và đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh gồm: xã, phường, đặc khu tại hải đảo (cấp cơ sở) và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương trước đây kiên trì với mô hình chính quyền địa phương 3 cấp, nhưng luật sửa đổi lần này chỉ quy định 2 cấp chính quyền địa phương (cấp tỉnh và cấp cơ sở, còn gọi là cấp phường). Trước đây, cấp xã gồm có xã, phường, thị trấn, nhưng dự thảo luật sửa đổi chỉ còn xã, phường và thêm đặc khu tại hải đảo.

Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính cấp tỉnh và Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh. Nay với quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định thành lập đặc khu tại hải đảo, rõ ràng nhà làm luật đã xem đặc khu tại hải đảo có vị trí, tính chất pháp lý ngang với xã, phường và thuộc về đơn vị hành chính dưới cấp cơ sở - một loại đơn vị khác với truyền thống.

Với mạch tư duy đổi mới như trên, đơn vị hành chính cấp cơ sở có tên gọi đặc khu hải đảo thì tại sao lại không có thành phố? Khác với xã tại nông thôn, đặc khu tại hải đảo, thành phố là đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh thể hiện rõ nét tính đô thị của đơn vị cấp cơ sở.

Với cấp cơ sở là phường hoàn toàn thoát ly khỏi kinh tế nông nghiệp thì thành phố là đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh vẫn có thể có sự kết hợp giữa kinh tế nông nghiệp với kinh tế phi nông nghiệp. Tất nhiên, đã là thành phố dưới cấp cơ sở với đặc trưng đô thị thì kinh tế phi nông nghiệp vẫn phải đóng vai trò chủ đạo.

Thành phố là đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh có thể được thành lập ở tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương. Đây sẽ là khu vực tập trung dân cư sinh sống với mật độ cao, chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp. Nơi đây sẽ là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố.

Thừa nhận danh xưng thành phố là đơn vị hành chính cấp cơ sở sẽ không gây ra tình trạng lao tâm khổ tứ trong việc bỏ hay giữ những địa danh đã tồn tại hàng trăm năm nay như Mỹ Tho, Đà Lạt… Việc sử dụng tên gọi thành phố Mỹ Tho, thành phố Đà Lạt… vẫn gợi nhớ sự thân thương, hoài cảm nhưng không phá vỡ kết cấu của chính quyền 2 cấp bởi suy cho cùng thành phố Mỹ Tho, thành phố Đà Lạt cũng chỉ là một đơn vị cấp cơ sở, dưới tỉnh.

Như vậy, có thể sửa điểm b khoản 1 điều 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) thành: "Đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh gồm: xã, phường, thành phố, đặc khu tại hải đảo (sau đây gọi chung là cấp cơ sở)". Cách làm này còn góp phần giải bài toán khó về mô hình "thành phố trong thành phố" khi chính quyền không còn cấp huyện.

Cơ hội có đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đầu tiên

Cách đây hơn 4 năm, thành phố Thủ Đức được thành lập nhằm mục đích dẫn dắt kinh tế tri thức, trung tâm đổi mới sáng tạo, thúc đẩy TP.HCM và Đông Nam Bộ phát triển. Tuy nhiên về pháp lý, Thủ Đức vẫn "chật chội" ở vị trí đơn vị hành chính cấp huyện.

Khi Quốc hội ban hành nghị quyết số 98 thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM, thành phố Thủ Đức mới được "cởi trói". Tuy nhiên, việc trao cơ chế đặc thù từ trung ương cho dù nhanh và thường xuyên, vẫn khó có thể đáp ứng được nhu cầu quản lý đang thay đổi rất nhanh.

Nếu đơn vị hành chính cơ sở có thành phố thì có thể giữ nguyên quy mô TP Thủ Đức hiện nay và trở thành một cấp chính quyền cơ sở của TP.HCM. Với vị trí hành chính đặc thù và sự phát triển vượt bậc về kinh tế, Thủ Đức hoàn toàn xứng đáng với vị thế một đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. TP.HCM cần có đề án đề xuất để Quốc hội thành lập. Đây là một cơ hội cho cả TP.HCM và Thủ Đức.

Theo thông lệ quốc tế, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phải là đô thị. Trước đây, các địa phương từng được đề xuất là đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt như Vân Đồn (Quảng Ninh) hay Bắc Vân Phong (Khánh Hòa) - có phần lớn diện tích đất còn là nông nghiệp và kinh tế nông thôn chiếm tỉ trọng lớn - có phần chưa thỏa đáng. Với Thủ Đức, một nơi đặc trưng tính chất đô thị, việc xem xét để thừa nhận đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là hoàn toàn hợp lý.

Ngay từ khi thành lập và đi vào hoạt động, Thủ Đức đã đóng góp 1/3 GRDP của TP.HCM, tương đương 7% tổng sản phẩm nội địa (GDP) cả nước. Năm 2021, tổng thu ngân sách của Thủ Đức gần 10.675 tỉ đồng, năm 2022 thu 20.071 tỉ đồng.

Số thu này của Thủ Đức cao hơn 47 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cao hơn tổng số thu của 8 tỉnh Bắc Kạn, Cao Bằng, Điện Biên, Lai Châu, Hà Giang, Tuyên Quang, Ninh Thuận và Đắk Nông. Cơ chế đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ giúp Thủ Đức tiếp tục duy trì nguồn thu một cách hiệu quả.

Ngay từ khi thông qua Hiến pháp năm 2013, Quốc hội đã rất chú trọng đến đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Các văn bản pháp luật được ban hành sau đó đều dự liệu thẩm quyền cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).

Sau hơn 10 năm, nước ta vẫn chưa có mô hình này. Lần sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương này là cơ hội để thành lập một đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt làm hình mẫu. Sự thành công của mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ tạo ra nhận thức thống nhất trong việc hóa giải "bao cấp về thể chế" của chính quyền trung ương.

Các địa phương còn lại (thành phố Thủy Nguyên thuộc thành phố Hải Phòng) cũng sẽ có thể "cởi" chiếc áo đồng phục để được trao những cơ hội phát triển kinh tế mạnh mẽ dựa trên nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ.■

Nhiều mô hình chính quyền cấp cơ sở

Trên thế giới, mô hình thành phố trong thành phố thường được gọi là "thành phố vệ tinh" (satellite city). Thành phố vệ tinh là khu vực đô thị nhỏ nằm gần trung tâm đô thị lớn với khu trung tâm truyền thống được bao quanh bởi các khu vực lân cận. Mô hình này cung cấp giải pháp tốt nhất cho các vấn đề liên quan đến đô thị hóa như dân cư, giáo dục, phát triển kinh tế… được hình thành từ những năm đầu của thế kỷ XX khởi nguồn từ Vương quốc Anh. Vì ưu thế vượt trội nên mô hình này trở nên phổ biến và được xây dựng ở nhiều quốc gia trên thế giới như Hoa Kỳ, Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản…

Tại Nhật Bản, thành phố Tokyo là thủ đô của Nhật Bản (là một trong 47 tỉnh của nước này) được gọi là thành phố Tokyo (Tokyo Metropolis). Trong thành phố Tokyo thì lại có nhiều đơn vị hành chính trực thuộc được gọi là đặc khu, thành phố, thị trấn, làng. Hiện thành phố Tokyo có 23 đặc khu (特別区 - khu đặc biệt), 26 thành phố (市 - thị), 5 thị trấn (町- đinh) và 8 làng (村- thôn). Mỗi đơn vị hành chính đều có chính quyền địa phương riêng.

Các đặc khu, thành phố, thị trấn và làng về cơ bản đều chịu sự quản lý về mặt hành chính và tài chính của chính quyền thành phố Tokyo. Như vậy, có thể thấy trong thành phố Tokyo (đơn vị hành chính cấp tỉnh) có 26 thành phố trực thuộc (là đơn vị hành chính cấp cơ sở). Thành phố Tokyo quản lý trên diện rộng, còn 26 thành phố thực hiện thẩm quyền cũng như chịu trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công gắn với cuộc sống hằng ngày của người dân.

Kinh nghiệm này hoàn toàn có thể tiếp thu khi sửa đổi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương của Việt Nam. Vì vậy, việc thừa nhận thêm thành phố là đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh tại Việt Nam cũng là cần thiết và phù hợp với thông lệ của nhiều quốc gia trên thế giới.