Tự do của công dân và sự trôi chảy của quản lý nhà nước

TTCT - Cần minh định rõ một điều rằng, chủ trương “bỏ sổ hộ khẩu” của Chính phủ, theo mục tiêu và trong ý nghĩa của nghị quyết 112/NQ-CP, trước mắt chỉ là bãi bỏ “hình thức quản lý dân cư đăng ký thường trú bằng sổ hộ khẩu và thay thế bằng hình thức quản lý thông qua mã số định danh cá nhân”.

Quản lý di dân bằng hộ khẩu không ngăn cản được dòng người di cư vừa làm cho cuộc sống của họ khó khăn hơn. (Ảnh: Những lao động nhập cư sống ở khu vực quận 2, TP.HCM, ảnh chụp tháng 10-2017). -Ảnh: Việt Thanh

Nghĩa là chỉ thay đổi hình thức, chứ không thay đổi bản chất quản lý dân cư qua việc đăng ký thường trú. Ông Tô Lâm, bộ trưởng Bộ Công an, mới đây cũng khẳng định lại sẽ vẫn giữ quản lý, chỉ là đơn giản hóa thủ tục.

Quản lý bằng hộ khẩu của VN là tiếp thu cách quản lý theo hộ khẩu của Trung Quốc và bắt đầu bằng thông tư 495-TTg vào năm 1957.

Nhằm mục tiêu đảm bảo an ninh trật tự xã hội, quản lý xã hội, quản lý di dân, hệ thống đăng ký hộ khẩu này có 3 đặc trưng:

(1) Đặt ra điều kiện để được phép đăng ký hộ khẩu;

(2) Gắn liền hộ khẩu với việc được hưởng các phúc lợi và dịch vụ xã hội, đặc biệt là về y tế, giáo dục;

(3) Hạn chế thay đổi đăng ký hộ khẩu, muốn di chuyển phải được sự cho phép của cơ quan chức năng. Hiện nay, chỉ có Trung Quốc và VN thực hiện hệ thống quản lý dân cư bằng hộ khẩu như vậy.

Cấm sử dụng hộ khẩu để hạn chế quyền công dân

Mặc dù nghị định 31/2014/ND-CP năm 2014 của Chính phủ nghiêm cấm sử dụng hộ khẩu để hạn chế quyền công dân, nhưng thực tế để được đăng ký, bên cạnh các điều kiện khác tùy chính quyền địa phương quy định, một người phải có thời gian tạm trú ít nhất một năm mới được đăng ký thường trú tại các huyện, và phải hai năm mới được đăng ký thường trú tại quận nội thành.

Luật cư trú 2013 còn cho phép các thành phố trực thuộc trung ương được ban hành các quy định riêng về điều kiện để được đăng ký hộ khẩu (chẳng hạn diện tích tối thiểu của nhà đang thuê).

Do sổ hộ khẩu là điều kiện để được hưởng phúc lợi xã hội, dịch vụ xã hội, nên nó vừa là nguyên nhân gây ra hàng loạt bất công, bất bình đẳng về cơ hội và bức xúc trong xã hội; đồng thời gây ra phí tổn xã hội, tổn thất lớn về kinh tế; vừa tạo cơ hội, điều kiện cho tham nhũng, hối lộ...

Mặc dù phải trả giá đắt như vậy, hệ thống hộ khẩu cũng không thể đạt được mục tiêu mà các cơ quan chức năng kỳ vọng.

Trong thực tế, công nghệ thông tin, số hóa, mạng hóa như hiện nay đã xóa bỏ gần như hoàn toàn ranh giới địa lý trong lãnh thổ quốc gia, khiến việc quản lý nơi cư trú của một cá nhân theo cách từ thế kỷ trước đã hoàn toàn vô nghĩa trong việc ngăn ngừa tội phạm.

Việc quản lý di dân bằng hộ khẩu vừa không ngăn cản, điều phối được dòng người từ nông thôn đổ vào thành thị, vừa góp phần làm cho đời sống của họ ngày càng khó khăn hơn, khiến sự bất bình đẳng xã hội ngày một lớn hơn. Bản thân Trung Quốc từ năm 2006 đến nay cũng đã phải liên tục cải cách hệ thống hộ khẩu (hukou) của mình.

Quyền tự do cơ bản của con người

Điều 13 của Tuyên bố chung về các quyền con người của Liên Hiệp Quốc nêu rõ: Mỗi người đều có quyền tự do đi lại và tự do lựa chọn nơi cư trú của mình trong phạm vi nhà nước (của mình).

Các nhà nước thành viên Liên Hiệp Quốc không được phép hạn chế quyền tự do cư trú, tự do đi lại - một trong những quyền tự do cơ bản của con người - qua việc quản lý hành chính các quyền đó nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý xã hội của nhà nước.

Hạn chế quyền tự do cơ bản của con người phải là những ngoại lệ cần thiết và chỉ được áp dụng cho những trường hợp được luật pháp xác định rõ ràng.

Về cơ bản, ngoại lệ cho phép hạn chế quyền tự do cư trú, tự do đi lại là vào: a) Những nơi không đủ điều kiện tối thiểu đảm bảo cho một cuộc sống bình thường và có thể gây ra gánh nặng cho xã hội; b) Những nơi mà sự hạn chế đi lại, cư trú là cần thiết để ngăn ngừa, khắc phục thảm họa, thiên tai, dịch bệnh, để ngăn ngừa một hành động phạm tội, hoặc ngăn chặn các hành động gây nguy hiểm cho xã hội.

Là thành viên tích cực của Liên Hiệp Quốc, VN có nghĩa vụ tôn trọng và thực hiện các quyền này. Nhưng cách quản lý dân cư bằng hộ khẩu như hiện nay chính là quản lý quyền tự do cư trú, tự do đi lại, chứ không phải là quản lý để bảo đảm quyền đó được thực thi có hiệu quả nhất, sao cho khi mỗi cá nhân thực hiện quyền tự do cư trú, đi lại, không gây ra những hậu quả tiêu cực đến quyền lợi chung của toàn xã hội.

Nhưng tất nhiên, một hệ thống đăng ký nơi cư trú (không phân biệt thường trú hay tạm trú) cũng là cần thiết cho một số hoạt động quản lý hành chính của Nhà nước, đặc biệt là cho hoạt động trôi chảy của hệ thống pháp luật, tòa án và xác định thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ cung cấp dịch vụ, phúc lợi xã hội (chứ không phải là điều kiện để được hưởng chúng).

Địa chỉ đăng ký cư trú: giá trị pháp lý của cá nhân

Ở các nước phát triển, như Đức chẳng hạn, địa chỉ đăng ký cư trú là địa chỉ chính thức có giá trị pháp lý của một cá nhân. Nghĩa là các văn bản của tòa án, cơ quan công quyền chỉ cần gửi đến địa chỉ này thì coi như đã được gửi đến tận tay cá nhân ấy và người này phải chịu toàn bộ hậu quả pháp lý nếu không trả lời các văn bản đó.

Bằng cách này, rất nhiều vụ tranh chấp nhỏ hoặc đương sự không muốn ra tòa đã được lọc bỏ ngay từ đầu và giúp hệ thống tòa án tránh được sự quá tải một cách không cần thiết.

Địa chỉ đăng ký cư trú cũng là một cơ sở để cơ quan công quyền xác định thẩm quyền của mình trong việc cung cấp và bảo đảm một số dịch vụ công, bảo đảm thực hiện các quyền công dân.

Chẳng hạn, đăng ký kết hôn, khai sinh, khai tử, thực hiện quyền bầu cử. Nhưng nó không phải là điều kiện để được hưởng các dịch vụ đó. Trong trường hợp cơ quan chức năng thấy mình không có thẩm quyền, họ vẫn phải thực hiện dịch vụ công mà công dân yêu cầu, sau đó thông báo với cơ quan có thẩm quyền nơi đăng ký cư trú.

Trong bất cứ trường hợp nào, đăng ký cư trú cũng không được phép trở thành một điều kiện để được hưởng sự chăm sóc y tế, giáo dục đào tạo.

Nhà nước có nghĩa vụ xây dựng một hệ thống y tế chăm sóc sức khỏe, hệ thống giáo dục đào tạo sao cho chúng có khả năng đáp ứng tốt nhất nhu cầu của công dân mà không phụ thuộc vào việc đăng ký cư trú. Chứ không phải hạn chế quyền tự do cư trú, tự do đi lại để phù hợp với khả năng đáp ứng yếu kém của hệ thống y tế, giáo dục.

Để có được một hệ thống đăng ký nơi cư trú vừa bảo đảm quyền tự do cư trú, tự do đi lại, vừa giúp Nhà nước quản lý tốt xã hội như thế, trước hết việc đăng ký nơi cư trú phải là vô điều kiện.

Chỉ cần người công dân có nơi chỗ ở, hoặc đó là nhà của mình, hoặc đó là nơi ở thuê được chủ nhà xác nhận, thì được đăng ký là nơi cư trú của mình. Sau nữa, việc đăng ký này không thể trở thành điều kiện để có việc làm, để hưởng chăm sóc y tế và giáo dục, hoặc tạo lập sở hữu tư nhân. Và cuối cùng, việc thay đổi nơi cư trú phải là tự do, vô điều kiện.■

Không nên thay hộ khẩu “cứng” bằng hộ khẩu “ảo”

Không thể xây dựng được một hệ thống quản lý như thế, nếu không dũng cảm thay đổi một cách căn bản nhận thức về nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước trong việc tôn trọng và bảo vệ các quyền tự do cơ bản của con người.

Điều này phải được thể hiện cụ thể trong nguyên tắc quản lý hành chính là: không được quản lý các quyền tự do cơ bản nhằm phục vụ nhu cầu quản lý của Nhà nước, mà phải quản lý sao cho mỗi cá nhân đều có điều kiện tốt nhất để thực hiện các quyền đó trong sự hài hòa với quyền lợi chung của xã hội.

Nếu không làm được như vậy, nếu không cương quyết từ bỏ mục đích sử dụng việc đăng ký nơi cư trú để quản lý quyền tự do cư trú, đi lại, để bảo vệ trật tự an ninh xã hội và đáp ứng nhu cầu quản lý xã hội của Nhà nước; thì việc bỏ sổ hộ khẩu, chuyển sang số định danh cá nhân với các thông tin được số hóa về nơi cư trú của công dân vẫn sẽ chỉ là thay sổ hộ khẩu “cứng” bằng một sổ hộ khẩu “ảo”, từ đó góp phần phát sinh các hậu quả tiêu cực mà ai ai cũng biết.

Điều tra năm 2015 cho thấy những khác biệt lớn về công việc theo tình trạng cư trú, đầu tiên là khác biệt về tỉ lệ việc làm. Những khác biệt này phản ánh cả bản chất của những người đăng ký tạm trú và những gì họ phải đối mặt do tình trạng cư trú này tạo ra.

Đối tượng đăng ký tạm trú có nhiều khả năng được tuyển dụng hơn so với người có hộ khẩu thường trú. Trong độ tuổi từ 15 trở lên, có 68% người thường trú và 81% người tạm trú có việc làm.

Sự khác biệt này là do có nhiều người tạm trú là người nhập cư chuyển tới sống tại địa bàn hiện tại chỉ với mục đích làm việc, và những người này thường ở trong độ tuổi lao động vàng, và những đối tượng đăng ký tạm trú trẻ hơn thường ít tới trường học hơn những người thường trú có cùng độ tuổi. 40% làm việc cho các công ty tư nhân trong nước và 30% làm việc cho các công ty nước ngoài.

Trong khi, 30% lao động thường trú làm việc tại các công ty trong nước và chỉ 6% làm việc tại các công ty nước ngoài.

Lao động thường trú chủ yếu làm việc trong các lĩnh vực nông nghiệp, kinh tế hộ gia đình và khu vực nhà nước. Việc ít người tạm trú đảm nhiệm những công việc thuộc khối nhà nước nhiều khả năng là do những yêu cầu về hộ khẩu thường trú đối với một số công việc trong các cơ quan nhà nước.

Các nghiên cứu chỉ ra rằng hiện tượng phân biệt đối xử đối với người lao động trong các công ty tư nhân về tình trạng cư trú hiện nay đã không còn phổ biến.

Không còn bất kỳ bằng chứng nào cho thấy những người không có đăng ký thường trú được trả lương thấp hơn các công nhân có hộ khẩu thường trú làm công việc tương tự.

Hiện nay, rất nhiều lao động không đăng ký thường trú đang làm việc cho các công ty tư nhân. Tuy nhiên, số ít những người đăng ký tạm trú đang làm việc trong khu vực công cho biết các yêu cầu đăng ký hộ khẩu khi xin việc nhà nước vẫn là bắt buộc trong một số trường hợp.

Trong khi đó, một nghiên cứu về người di cư tạm thời tại Hà Nội và TP.HCM trong năm 2008 kết luận rằng họ thường có xu hướng phải làm công việc chất lượng thấp, bị trả lương thấp trong điều kiện làm việc không ổn định.

Nghiên cứu này chỉ ra 94% người di cư tạm thời đang làm những công việc không chính thức, chỉ có 5% trong số họ có hợp đồng lao động, và tiền lương thì thấp. Chỉ 9% có bảo hiểm tai nạn và chưa đến 5% có bảo hiểm y tế hoặc bảo hiểm xã hội hoặc các loại bảo hiểm khác.

(Nguồn: Báo cáo “Hệ thống đăng ký hộ khẩu Việt Nam do Nhóm Ngân hàng Thế giới (WB) và Viện hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam thực hiện, xuất bản tháng 6-2016, NXB Hồng Đức)