Nhìn lại 30 năm dỡ bỏ rào cản cho người nhập cư

Mới đây, việc lập dự thảo quy định công dân làm thủ tục đăng ký thường trú phải có chỗ ở hợp pháp tối thiểu 8m2 đối nhà ở có nguồn gốc sở hữu nhà nước và 20m2 đối với nhà ở còn lại tiếp tục cho thấy chính sách thường trú ở Hà Nội khác biệt với các khu vực khác, cũng như nỗ lực cố gắng hạn chế dân số đăng ký thường trú vào đây.

Bức tranh Những ký ức của người nhập cư (Memories of immigrant) của Cristina Bernazzani, Ý.

Những vô hiệu và bất công với người nhập cư

Thực ra, đây không phải lần duy nhất Hà Nội (và các thành phố lớn trực thuộc trung ương khác như TP.HCM, Đà Nẵng) đưa ra những quy định chính sách khác biệt về hộ khẩu, thường trú để giảm dòng chảy di cư gây áp lực lên hạ tầng đô thị. 

Chúng ta cùng lần lại quá khứ để nhìn vào các "hàng rào kỹ thuật" từng được lập ra, quá trình dỡ bỏ các thủ tục hành chính liên quan tới hộ khẩu mất gần 30 năm, và chữ "thường trú" từng ám ảnh cho những người nhập cư tới mức nào.

Trước thời kỳ Đổi mới, hệ thống hộ khẩu gắn chặt với chế độ tem phiếu, phân phối lương thực, đất đai, nhà cửa, giáo dục, y tế và việc làm… Không có hộ khẩu thường trú đồng nghĩa với việc sống mà không có các quyền và các dịch vụ công cơ bản. Hầu như tất cả các quyền dân sự của một cá nhân chỉ có thể được đảm bảo với tấm hộ khẩu đầy quyền lực.

Kể từ những năm 1990, khi chế độ tem phiếu không còn nữa, ở nông thôn, các không gian sản xuất cũ là hợp tác xã tan vỡ, các gia đình cá thể được trả lại vai trò tự quyết được tự do tìm chiến lược sinh tồn mới thì tấm hộ khẩu mới giảm bớt quyền lực. Nhưng nó không hề mất đi quyền lực của một "tấm thông hành vào đô thị" để sống, và vẫn cứ là nỗi ám ảnh của hàng triệu người muốn nhập cư vào các thành phố lớn.

Khi đô thị hóa trở thành một dòng chảy chủ đạo của phát triển, di cư trở thành chiến lược sinh tồn quan trọng vì đa phần các vùng nông thôn không còn tạo đủ công ăn việc làm.

Và ba thập niên sau đó, cùng với làn sóng di cư lao động từ nông thôn vào đô thị, là quá trình thay đổi về điều kiện đăng ký hộ khẩu, cư trú, trong đó các thảo luận sôi nổi và đáng kể nhất tập trung vào khoảng năm 2005 trở đi, với rất nhiều lần sửa Luật cư trú và các luật liên quan (có 1220 văn bản pháp luật đề cập đến hộ khẩu đã được ban hành kể từ năm 2006 đến 2016, theo khảo sát trong nghiên cứu Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam, do Viện nghiên cứu phát triển Mekong và Viện hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam tiến hành).

Luật cư trú năm 2006 tạo ra những thay đổi lớn về chính sách hộ khẩu và cư trú khi cho phép những người tạm trú cũng được đăng ký thường trú chỉ sau một năm tạm trú, đơn giản hóa thủ tục đăng ký hộ khẩu vào các thành phố trực thuộc trung ương.

Nhưng đang cải tiến, đã xảy ra một sự chững lại, "lừng khừng" đứng giữa hai luồng ý kiến đơn giản hóa thủ tục chuyển đổi tình trạng hộ khẩu và luồng phê phán quy định quá lỏng lẻo, lo ngại tình trạng đô thị hóa quá nhanh chính là hệ quả của việc xóa bỏ dần các thủ tục hành chính, gây sức ép về cơ sở hạ tầng và dịch vụ xã hội của các thành phố.

Thậm chí, luồng ý kiến quan ngại từng thắng thế, dẫn đến việc sửa đổi Luật cư trú vào năm 2013, thắt chặt các yêu cầu đối với hộ khẩu thường trú, đáng kể nhất là yêu cầu phải sống liên tiếp hai năm ở thành phố trực thuộc trung ương thay vì chỉ một năm. Luật sửa đổi năm 2013 cũng ghi nhận thẩm quyền của các thành phố trực thuộc trung ương như Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng, Cần Thơ và Hải Phòng trong việc thiết lập các chính sách cư trú của riêng mình.

Luật thủ đô 2012 cho phép Hà Nội có cơ chế, chính sách đặc thù để hạn chế tình trạng di dân tự phát vào khu vực nội thành, với điều kiện đăng ký thường trú tại nội thành là phải tạm trú liên tục tại nội thành từ ba năm trở lên, có nhà ở thuộc sở hữu của mình hoặc nhà thuê ở nội thành của tổ chức, cá nhân có đăng ký kinh doanh nhà ở. 

Trước đó năm 2011, TP Đà Nẵng ban hành nghị quyết từ chối cấp hộ khẩu thường trú cho những người ở nhà thuê, không có việc làm hoặc có án tích (sau đó Bộ Tư pháp "tuýt còi" vì văn bản này trái luật, nên năm 2014 Đà Nẵng chỉ yêu cầu người xin hộ khẩu đảm bảo diện tích nhà thuê tối thiểu 22m2/người).

TP.HCM cũng giữ đề xuất thống nhất tiêu chuẩn về diện tích nhà ở bình quân tối thiểu để đăng ký hộ khẩu thường trú là 20m2/người, dù có nhiều ý kiến phản biện tiêu chuẩn này gây khó khăn cho người nhập cư nghèo.

Nhưng tất cả những dữ liệu quá khứ này cũng cho thấy những nỗ lực tạo rào cản hành chính, tạo ra sự chênh lệch, thậm chí những khó khăn, khác biệt hay phân biệt đối xử giữa người có và không có hộ khẩu trong việc tiếp cận các dịch vụ công thiết yếu không hề làm giảm đi dòng chảy nhập cư.

Thủ tục hành chính không làm giảm động lực di cư và nhập cư

Để hiểu rào cản mà quy định về cư trú gắn liền với cung ứng dịch vụ xã hội gây ra như thế nào, hãy nhìn vào ví dụ, giáo dục - yếu tố cốt lõi tạo sự thay đổi về vốn con người.

Nghiên cứu Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam năm 2016 cho thấy có tới 52% trẻ em có hộ khẩu tạm trú phải học mẫu giáo ở các cơ sở tư thục, trong khi con số này ở trẻ có hộ khẩu thường trú là 29%. 

Các tính toán về mặt kinh tế cũng cho thấy chi phí giáo dục ở các trường tư cao hơn trường công ở mọi cấp học, có thể gấp đôi hoặc gấp ba.

Đặc biệt là ở bậc trung học phổ thông, trẻ có hộ khẩu tạm trú ít nhập học hơn hẳn so với trẻ có hộ khẩu thường trú (chỉ có 30% trẻ tạm trú nhập học trung học phổ thông trong khi con số này ở trẻ thường trú là 89%).

Tương tự, về y tế, những người tạm trú vẫn thường khó tiếp cận với bảo hiểm y tế hoặc phải chi trả viện phí cao hơn do hiện nay sổ hộ khẩu vẫn được sử dụng để xác định mua bảo hiểm y tế hộ gia đình. Kết quả thống kê trong nghiên cứu này chỉ ra có tới hơn ¼ số trẻ nhỏ tạm trú thiếu bảo hiểm y tế, mặc dù hiện nay đã có chính sách phổ cập bảo hiểm y tế.

Như vậy, những rào cản dành cho các gia đình thiếu hộ khẩu không chỉ khiến người lớn mà cả trẻ em trong các gia đình này phải gánh chịu thiệt thòi, trở thành công dân hạng hai, và mọi khó khăn đó sẽ "di truyền" tới thế hệ thứ ba, thứ tư nếu gia đình họ còn tiếp tục chưa có đăng ký hộ khẩu thường trú.

Nhưng những khó khăn đó trong quá khứ có ngăn được người di cư vào cư trú trong các đô thị?

Câu trả lời là không!

Những rào cản đó không làm nhụt đi lựa chọn sinh tồn của 5,6 triệu người không có đăng ký thường trú tại 5 tỉnh/thành phố trong cuộc khảo sát của nghiên cứu Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam.

Tại thời điểm 2016, khoảng 18% tổng dân số Hà Nội, 36% dân số TP.HCM và 72% dân số Bình Dương không có hộ khẩu thường trú. (Trước đó không có ước tính, người nhập cư nằm ở "điểm mù" về dữ liệu dân cư hay an sinh xã hội của các thành phố khi các nguồn dữ liệu kinh tế - xã hội không thống kê được).

Quy định cứng về việc mỗi người cần có diện tích ở tới 20m2 không khiến những người đang ở thuê có 4m2 thay đổi ý định ở lại thành phố - tỉ lệ người di cư có diện tích ở bình quân dưới 4m2 đến dưới 10m2 chiếm 40,5%, cao gấp 2,5 lần so với nhóm không di cư (15,9%), theo Điều tra di cư năm 2015.

Các hàng rào kỹ thuật vẫn tồn tại một cách cứng nhắc nhưng chưa từng làm giảm ý chí của người di cư, không làm giảm dòng di cư vào các thành phố. Nói cách khác, hàng rào kỹ thuật không có khả năng giảm tải cho thành phố mà chỉ có chức năng ngăn cản người di cư tiếp cận các dịch vụ công cơ bản.

Sau cả mấy thập niên nỗ lực sửa đổi xóa đi rào cản "ngụ cư", phải tới Luật cư trú 2020 mới xóa bỏ hoàn toàn sự khác biệt về điều kiện riêng khi người dân muốn đăng ký thường trú vào TP.HCM, Hà Nội hay các thành phố trực thuộc trung ương khác. 

Việt Nam đang nỗ lực bỏ hộ khẩu với những thủ tục hành chính rườm rà và nhiêu khê nhất nên bất cứ một nỗ lực "hoài niệm" quá khứ hộ khẩu nào, cố thêm một thủ tục hành chính chỉ làm khoét sâu sự khác biệt bất công.

Trong suốt lịch sử trước những năm 1990, Việt Nam chưa đô thị hóa mạnh nên chưa tính hết đến quá trình tăng dân số cơ học - một phần tất yếu trong quá trình phát triển của đô thị. Nên giờ đây không có gì ngạc nhiên khi các thành phố lớn của Việt Nam đang trong quá trình đô thị hóa rất mạnh mẽ nhưng cách ứng xử với những người di cư vẫn còn nhiều lúng túng. 

Phải thừa nhận rằng dù dòng người nhập cư đang khiến các thành phố quá tải nhưng chính các thành phố này không thể sống thiếu lao động nhập cư dầu chỉ một ngày. Trải nghiệm đứt gãy chuỗi lao động nhập cư sau COVID đã cho ta thấy quá rõ. 

Vì thế, các cuộc thảo luận về cư trú, thay vì tập trung vào các quy định hành chính thực ra phần nhiều không còn ý nghĩa ngăn cản nhập cư, cần bàn tới các yếu tố liên quan chặt chẽ tới tình trạng cư trú của người dân đô thị, gồm các yếu tố sức tải của hạ tầng, hệ thống dịch vụ công đô thị, quy hoạch đô thị… 

Xa hơn nữa là tìm cách giảm tải dòng di cư bằng các giải pháp kinh tế - tăng đầu tư vào các vùng vệ tinh, giảm tập trung vào các siêu đô thị, giảm "lực đẩy" di cư.

Thay vì tìm giải pháp hành chính, câu hỏi là Hà Nội, TP.HCM có thể đem lại dịch vụ công tốt hơn cho người cư trú ở đây, khắc phục tình trạng 30 năm đô thị hóa mà hạ tầng dịch vụ công cơ bản như y tế, giáo dục vẫn đang gồng gánh một cách vá víu, hay không? ■